Третья группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с учетом лиц в целях последующего контроля за выполнением ими установленных в публичных целях требований и касается соблюдения правил паспортной системы и регистрации по месту пребывания и месту жительства. Вместе с тем обе эти обязанности, видимо, связаны не только с государственным руководством. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 г. 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. 713[16], регистрация является лишь способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
Возникающие административно-правовые отношения необходимы для обеспечения исполнения в будущем идентифицированными и зарегистрированными лицами обязанностей перед другими субъектами, решения стратегических государственных задач (расположение объектов социальной инфраструктуры, распределение ресурсов, экономическое моделирование и т. д.). Ю. М. Козлов называл такие отношения горизонтальными, где отсутствует соподчиненность, предшествующими государственно-управленческим[17]. Однако в названных случаях обязанность невластного субъекта корреспондирует праву требования представителя власти, что не позволяет судить о горизонтальном характере отношений, а соблюдение порядка регистрации является всеобщим независимо от волеизъявления субъектов.
Иные административные обязанности, как правило, специальные или индивидуальные, носят ситуационный характер, возникают в зависимости от проявленной субъектами инициативы, поэтому связанные с ними отношения не всегда подвержены государственно-руководящему воздействию.
Самостоятельными юридическими событиями, вызывающими возникновение производных обязанностей, становятся чрезвычайные ситуации. Статья 9 ФЗ «Об обороне» от 31.05.1996 г. 61-ФЗ[18]предполагает участие граждан в мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, предоставление в военное время имущества для нужд обороны; на организации возложена обязанность по мобилизации ресурсов, изменению режима работы, переориентации на производство продукции, необходимой в условиях чрезвычайного положения.
Юридическими действиями, вызывающими возникновение административных обязанностей невластных субъектов, является выбор видов профессиональной деятельности (предоставляется статус предпринимателей, государственных служащих, субъектов разрешительной системы и т. д.) или совершение действий, обусловленное признанием законности реализации прав (например, при пересечении государственной и таможенной границ России).
Воздействие через государственное руководство, власть и подчинение, наиболее ярко выражено в финансово-правовых отношениях, где преимущественно на основании нормативного акта устанавливаются всеобщие денежные обязательства субъектов перед государством. Руководство и подчинение присутствуют также в процессуальных отраслях права. Означает ли это, что метод административно-правового регулирования, используемый для характеристики отрасли, является заимствованным, присущим другим отраслевым отношениям?
По всей видимости, руководство и подчинение (кроме случаев нормативного установления абсолютных всеобщих административных обязанностей) преимущественно проявляются в административном правоприменении и непосредственном исполнении административных предписаний. На стадии правосубъектного состояния, когда лицо имеет юридическую возможность выбора вариантов правового поведения, отношения руководства и подчинения часто отсутствуют.
Выражение требования как средства руководящего воздействия безусловный результат реализации властных полномочий в относительных правоотношениях, когда субъект совершил действия и (или) обратился для удостоверения юридических фактов и состояний (за регистрацией по месту пребывания или по месту жительства), получения государственного содействия (пенсий, пособий, льгот), легализации приобретаемого статуса или деятельности, обратился за защитой нарушенного права. Кроме приведенных случаев, приказы возможны при восстановлении публичного порядка.
Иначе говоря, если правовое состояние основано на установлении конкретных материальных различий функций, выполняемых субъектами (начальника и подчиненного, инспектора и контролируемого, и т. д.), вследствие необходимости деятельности в чужих интересах, то адекватным методом правового воздействия является приказ.
Вместе с тем «распорядительной деятельностью не исчерпывается, конечно, управление; распоряжения и даже предписания не определяют и не регулируют конкретные случаи; они представляют собою отвлеченные нормы, под которые должны быть подводимы конкретные случаи. Следовательно, действительное осуществление законов или распоряжений происходит путем непосредственного применения их к конкретным случаям. Эта форма административной деятельности называется исполнением и может иметь различные виды»[19].
Отношения с участием государственной администрации могут возникать в связи с удостоверением некоторых действий и событий, к которым относятся регистрация актов гражданского состояния, удостоверение личности гражданина, уведомление о передвижении и др. Правовое регулирование в приведенных примерах все равно основано на упорядочении поведения людей независимо от каких-либо индивидуальных особенностей при «вживании» личности в правовую среду, хотя программирование присуще нормативно-правовым предписаниям и при этом различаются способы, средства, операции и процедуры формирования правовой среды. Всегда существуют «стандарты ролевого исполнения, которые доступны всем членам общества известны не только стандарты определенной роли, но известно, что эти стандарты известны (их исполнителям. Авт.). Следовательно, каждый предполагаемый деятель в определенной роли может считаться ответственным за следование стандартам»[20], но при условии, если полученное знание о стандарте поведения является общедоступным.
Социализация индивида предполагает приобретение специальных знаний и навыков профессионально-практической деятельности, недоступных для всех, и, безусловно, императивное навязывание социальной роли, требование выполнения стандартов ее реализации просто бессмысленны. По этой причине значительное число административных правоотношений инициируется невластными субъектами, способными выполнять стандарты ролевого поведения.
Самостоятельная группа отношений связана с признанием возможности участия в публичной деятельности: регистрация избирателей и кандидатов на выборные государственные должности, признание законности образования объединений, проявлений массовой политической активности граждан и т. д.
Взаимодействие невластных субъектов и представителей исполнительной власти осуществляется также по поводу допуска первых к профессиональной деятельности, зависящей от их субъективных способностей (выдача лицензий) или определяемой свойствами и состоянием объектов деятельности (система контроля качества продукции (работ, услуг), антимонопольное регулирование). В названных случаях административные правоотношения возникают после совершения действий, направленных на реализацию свободного выбора субъекта. Государственная администрация только обеспечивает реализацию прав в рамках установленных стандартов, и первичным в данных отношениях является нормативное правонаделение.
Немаловажную роль играет государственное содействие, выраженное в административном попечительстве физических лиц и государственной поддержке организаций, отраслей экономики и регионов, обеспечение доступа к объектам социально-культурного назначения. Предложение социальных услуг и объектов социального назначения связано с правом требования, предъявляемым невластным субъектом к представителю государственной администрации, т. е. имеет место правонаделение, предшествующее административному обязательству, возложенному на публичные институты.
Административно-правовые отношения могут быть связаны с правовой охраной публичных интересов, осуществлением надзора за соблюдением требований административно-правовых норм и указаний представителей исполнительной власти, применением мер оперативного реагирования в отношении сложившейся негативной обстановки. Но и в названных случаях поведение субъектов определено как свободное. Они самостоятельно определяют его вид, а любое принуждение связано с «подчинением власти других внешней стороны, но свободная воля принуждена быть не может Наказание есть наличное бытие его (преступника) свободы, его право»[21].