На практике только два названных способа (заключение межгосударственных договоров и законодательная деятельность специально созданных или наделенных государствами соответствующими полномочиями интеграционных органов) реально могут обеспечить создание общих норм, обязательных для государств, т. е. унифицировать законодательства государств в рамках межгосударственных объединений. Хотя и здесь могут возникать известные барьеры для унификационных процессов.
Унификация через заключение межгосударственных договоров может оказаться малоэффективной, например, из-за оговорок, вносимых в унификационные соглашения, или из-за различных толкований унифицированных норм в национальных правовых системах. Трудности с реализацией второго способа наглядно демонстрирует опыт межгосударственной интеграции России и Беларуси в Союзном государстве, где политические решения пока не находят адекватного отражения в национальном праве стран-союзниц.
Выявляя сферы межгосударственного сотрудничества, приемлемые для унификации и требующие введения унифицированных правовых режимов для их успешного совместного развития, следует опираться на опыт и практические достижения в этой области других межгосударственных сообществ, учитывать их трудности.
Опыт унификации в Европейском Сообществе показал, что она оказывается полезной, действенной лишь в некоторых сферах, приносит пользу только в определенных областях. Практика показывает успешные примеры унификации, если она затрагивает технические, медико-санитарные или регулирующие международное воздушное или водное сообщение нормы. Для России и Беларуси как участников СНГ, к примеру, очевидно успешными для унификации выступают некоторые вопросы из области железнодорожного сообщения, дизельного машиностроения. Продвижение в других направлениях пока не дает оснований говорить об унификации.
Нужно иметь в виду, что даже в унификационных соглашениях государств в рамках достаточно глубоко интегрированных стран Европейского Союза чаще речь идет не столько об установлении норм права, сколько о провозглашении стандартов, т. е., строго говоря, унификация предлагается не на уровне правовых норм, а на уровне общих принципов. В рамках ЕС введение стандартов практикуется при установлении общих характеристик качества продукции (промышленной, потребительской), а также цен и системы бухгалтерского учета.
Гармонизация. В интегрирующихся государствах Европы достаточно осмотрительно провозглашается и гармонизация в области общественной жизни. Сам термин «гармонизация» увязывается с ограниченным кругом сфер таможенное регулирование, социальное обеспечение, цены. Странам СНГ также, по-видимому, целесообразнее по отдельным вопросам, в отношении которых трудно добиться унификации, главной целью сближения национальных законодательств ставить не унификацию, а гармонизацию или координацию законодательной работы. Тем более что национальное законотворчество каждой из стран СНГ магистрально не ориентировано на унифицированное законодательное творчество в рамках этого регионального объединения.
Гармонизация способствует более «мягкому» по сравнению с унификацией, воздействию межгосударственных механизмов интеграционных объединений на формирование непротиворечивой, взаимосоответствующей, согласованно сочетаемой деятельности национальных законотворческих органов. В то же время гармонизация как способ сближения национальных законодательств отнюдь «не проигрывает» унификации. В межгосударственных отношениях субъекты далеко не всегда стремятся к нивелированию национальных различий, в том числе в праве. Мало того, эта цель не ставится государствами в интеграционном процессе: ни в обязательном, ни в добровольном порядке государства не пропагандируют «отказ от специфики национальных традиций права, отражающих разнообразие и уникальность организации жизни в разных государствах».[16]
В то же время современный международный правопорядок, нацеленный на обеспечение миролюбивых отношений и сотрудничества между государствами, диктует такое развитие связей между ними, когда межгосударственные институты и механизмы международного нормотворчества должны учитывать и сочетать интересы не только отдельных государств, но и мирового сообщества в целом. Гармонизация законодательств государств один из правовых механизмов обеспечения международного правового порядка.
Гармонизация национальных законодательств предполагает как проведение одноактных действий, реализация последствий которых и составляет собственно процесс гармонизации, так и систематически проводимую работу в направлении выявления и преодоления несогласованностей в национальных законодательствах государств, препятствующих либо просто не способствующих развитию межгосударственного сотрудничества. В первом случае речь идет о международных соглашениях. В таких соглашениях, в отличие от «унификационных», устанавливаются не единообразные правила или единые нормы права, а формулируются основные начала, направления, принципиальные подходы государств в установлении порядка и юридических процедур согласования национальной нормотворческой практики. Имплементацией таких соглашений в национальные нормативные системы и будет достигаться гармонизация законодательств интегрирующихся государств. Этим свойством, главным образом, отличаются «унификационные» международные договоры от «гармонизационных». «При выборе направления (принципа) правового регулирования, отмечает эту особенность Н. Г. Доронина, единообразные нормы права как таковые не создаются».[17]
Как во всякой деятельности, в том числе и правотворческой, при осуществлении гармонизации законодательства значителен и по срокам проведения и по объему проводимой работы подготовительный ее этап (о важности конечного результата не говорим). Однако вряд ли будет правильным идентифицировать межгосударственный процесс гармонизации национальных законодательств с «изначальной формой работы» и связывать его с «выявлением наличности правовой базы каждого государства, проведением сравнительного анализа, выявлением различий и противоречий, пробелов, оценки актуальности и преимуществ законодательства».[18] Точно так же результатом успешно проводимой (проведенной) гармонизации законодательств интегрирующихся государств никак не может быть «становление и развитие международной правосубъектности» организации межгосударственного сотрудничества.[19] Процесс гармонизации имеет иную структуру и нацелен на иные последствия.
Согласованное, гармоничное развитие законодательств государств бывших республик Союза ССР один из реально существующих и способный в настоящее время приносить хоть какие-то результаты путь формирования единого экономического пространства, создания единой таможенной территории. Явно заниженное значение, придаваемое иногда этому процессу в литературе, не может быть поддержано. В современных условиях развития интеграционных процессов в масштабах СНГ, когда немалые затруднения встречает реализация межгосударственных соглашений стран-участниц, крайне неверным будет говорить о «всего лишь гармонизации законодательства».[20] Более того, нельзя не согласиться с мнением, что «способ гармонизации права, исключающий вовсе появление такой категории, как «единообразная норма», в условиях экономической интеграции оказывается более эффективным».[21] Не следует забывать и того, что аналогичные процессы в рамках, например, европейских государств развивались не одно десятилетие.
Другой курс гармонизации состоит в постоянной, систематической деятельности органов межгосударственных объединений по выявлению несогласованностей в национальных законодательствах государств и разработке предложений по преодолению препятствий на пути гармоничного развития межгосударственного сотрудничества и заключается в подготовке разнообразных документов рекомендательного характера.
Далеко не всегда государства оказываются готовыми к выработке однозначного определения общего подхода, общего правила или положения по конкретному вопросу национальной правотворческой практики в силу объективных причин либо потому, что не убеждены в его необходимости. В таких случаях общие принципы, цели оформляются в виде рекомендаций по пересмотру действующих редакций законодательных текстов или рекомендаций по законопроектной деятельности вообще.
На каких-то этапах развития интеграции может быть целесообразной, а иногда и необходимой для стимулирования объединительных процессов, разработка юридического руководства по составлению межгосударственных договоров, национальному нормотворчеству стран-участниц. Разъяснение многих вопросов совместного нормотворчества государств участников СНГ, ЕврАзЭС, Союза Беларуси и России представляется в настоящее время вполне назревшей потребностью. Воздействию правовых механизмов на углубление процессов интеграции справедливо отводится значительная роль. «Законодательная деятельность органов ЕЭС, направленная на гармонизацию права, привела к более высокой ступени интеграции Европейскому Союзу», обоснованно считает Н. Г. Доронина.[22]