Константин Чудиновских
Подведомственность в системе гражданского и арбитражного процессуального права
Рецензенты:
Д. А. Фурсов, доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя арбитражного суда Московской области,
И. Г. Арсенов, кандидат юридических наук, судья, председатель судебного состава Федерального арбитражного суда Уральского округа
© К. А. Чудиновских, 2004
© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004
Введение
Политико-правовые реформы, имевшие место в России в конце XX в., привели к большим переменам не только в экономике, но и в других сферах общественной жизни. Существенно увеличилось количество правовых споров и иных юридических дел, требующих для своего разрешения вмешательства компетентных и квалифицированных органов, наделенных юрисдикционными полномочиями. Последовавшее в результате реформ снятие ограничений на судебную подведомственность не только не разрешило проблем, связанных с разграничением предметов ведения, но, напротив, увеличило их количество. Сложность и различный характер правоотношений, из которых возникают спорные ситуации, являются объективными причинами, обусловливающими существование разветвленной системы органов гражданской юрисдикции. Поэтому особую важность в современных условиях приобретает необходимость правового регулирования деятельности юрисдикционных органов, в частности, разграничения подведомственных им дел.
Свое нормативное регулирование институт подведомственности юридических дел получил достаточно давно. Однако в советский период целью норм о подведомственности было, прежде всего, разграничение предметов ведения судов и административных органов. С момента разделения судебных органов на три самостоятельные и автономные системы судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ (а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ) содержание подведомственности качественно изменилось. Усложняет проблему разграничения подведомственности юридических дел существование негосударственных юрисдикционных органов и наличие юрисдикционных полномочий у ряда государственных органов исполнительной власти.
Возможность разрешения правовых споров в нескольких судебных органах в ряде случаев становится определенным препятствием перед лицом, заинтересованным в защите своих прав и законных интересов, в реализации предусмотренного Конституцией РФ права на судебную защиту. Несовершенство норм о подведомственности, их несогласованность друг с другом способствует появлению коллизий подведомственности, споров между юрисдикционными органами о наличии или отсутствии у них полномочий на разрешение конкретных категорий дел. В результате этого негативного явления подрывается авторитет судебной власти государства, а заинтересованному лицу отказывается в реализации его конституционного права на судебную защиту.
Проходящая в настоящее время реформа процессуального законодательства (в частности, принятие нового Арбитражного процессуального кодекса, Гражданского процессуального кодекса, Федерального закона «О третейских судах в РФ») направлена в том числе и на устранение недостатков в регулировании института подведомственности. В то же время, несмотря на некоторые положительные изменения, последняя практика свидетельствует о сохранении проблем определения подведомственности и после вступления в силу нового законодательства.
Немаловажным является влияние норм о подведомственности на реализацию принципа доступности правосудия. Интеграция Российской Федерации в Совет Европы накладывает на государственные органы обязанность по обеспечению находящимся на ее территории лицам доступа к правосудию на уровне международных стандартов.[1] Статья 2 АПК провозглашает в качестве одной из задач судопроизводства в арбитражных судах обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В этих обстоятельствах равномерное распределение нагрузки по разрешению юридических дел между различными судебными органами с учетом специфических особенностей каждого из них является необходимым условием в реализации указанного принципа. В противном случае заинтересованные в правосудии лица могут столкнуться с чрезмерно протяженным во времени и не всегда достаточно квалифицированным разрешением затрагивающих их права и законные интересы дел. Надлежащее правовое регулирование института подведомственности, таким образом, является неотъемлемой составляющей в достижении доступности правосудия.
Исследования института подведомственности уже предпринимались в советской и российской науке, и в первую очередь следует отметить фундаментальные труды Ю. К. Осипова, который впервые осуществил фундаментальное комплексное исследование подведомственности и обосновал особое положение этого института в системе советского права. В то же время настоящая книга представляет собой первую попытку исследования подведомственности на основе современного фактического и нормативного материала с позиции комплексного подхода к анализу этого правового явления, не ограниченного рамками какой-либо одной отрасли процессуального права.
Глава I
Подведомственность и ее место в системе гражданского и арбитражного процессуального права
1.1. Понятие подведомственности
Институт подведомственности в самом общем плане определяет возможность граждан и юридических лиц обращаться для защиты своих прав в тот или иной орган юрисдикционной системы государства. Теоретическая и законодательная проработанность данного института обеспечивает эффективное функционирование этой системы, а значит, и надлежащую и своевременную защиту прав организаций и граждан.
В правовой науке понятие подведомственности сложилось не сразу. В дореволюционном русском законодательстве института с названием «подведомственность» не было. Однако существовал институт ведомства (власти). Ведомством обычно называли круг дел, подлежащих заведованию определенного, чаще всего судебного, органа. При этом твердо установившейся терминологии ни в законе, ни в науке не существовало. Часто как равнозначные употреблялись термины «подведомственность», «подсудность», «компетенция», «юрисдикция», «ведомство», «власть».[2]
В советском законодательстве термин подведомственности появился впервые в ст. 246 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. и употреблялся в качестве обозначения одного из оснований для прекращения производства по делу в судебных органах.[3] Позднее нормы о подведомственности, в современном ее понимании, стали включаться в состав процессуального законодательства, а в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г. (далее ГПК) были выделены в отдельную главу.
Введение законодателем в оборот термина под названием «подведомственность» не устранило отождествления подведомственности с другими родственными понятиями. Так, до сих пор в литературе достаточно часто «подведомственность» и «подсудность» рассматриваются как равнозначные понятия.[4] Нет в науке и единого мнения о сущности подведомственности.
Прежде всего, необходимо отметить, что подведомственность традиционно рассматривается в двух значениях: в широком (общепринятом) понимании и узком (специальном) значении.
В широком смысле подведомственность выступает в качестве механизма, обеспечивающего нормальную деятельность государства путем распределения его функций между различными органами, и определяется как относимость любого объекта или известного их круга ведению определенного органа государства, должностного лица или общественной организации соответственно выполняемым ими функциям.[5]
В некоторых отраслях правовой науки, в частности, рядом специалистов в теории гражданского процессуального права, подведомственность рассматривается в ином, более узком значении.
Можно выделить несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения. Одни авторы считают, что «термину подведомственности более свойственно определяться с позиции компетенции того или иного органа».[6]
Иначе рассматривает вопрос о подведомственности Г. Жилин. По его мнению, в судопроизводстве компетенция суда является лишь условием его наделения способностью иметь процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности.[7] Поэтому подведомственность дела суду, согласно точке зрения Г. Жилина, соответствует его правоспособности на рассмотрение и разрешение определенных гражданских дел.[8] Однако уже само отождествление компетенции суда с процессуальной правоспособностью выглядит сомнительным. Как справедливо отмечал П. Ф. Елисейкин, правоспособностью обладают лица, участвующие в делах гражданского судопроизводства, а не суд.[9]
Определение процессуальной правоспособности как способности (возможности) иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности является общепринятым в науке процессуального права.[10] Однако, по мнению П. Ф. Елисейкина, правоспособность это лишь абстрактная возможность иметь права и обязанности, тогда как компетенция включает в себя права и обязанности, существующие на основании закона до стадии правоотношения.[11] Более того, права суда, как государственного органа, это не субъективные права, которыми лицо может, по своему усмотрению, либо пользоваться, либо не пользоваться. Это такие права, которыми суд обязан пользоваться, так как права одновременно являются и обязанностями суда решать соответствующие вопросы, отнесенные к его компетенции. Поэтому компетенция суда и определяется как круг установленных законом властных полномочий суда, которые в то же время являются и его обязанностями.[12] Компетенция является выражением государственных функций, а не правоспособностью.[13] Следовательно, и отождествление правоспособности с компетенцией вряд ли будет справедливым.