Анализ субъектного состава правоохранительной системы Российской империи позволяет провести функциональную дифференциацию между органами, наделенными специальной компетенцией в сфере охраны публичного и защиты частного права.
К органам исключительной правоохранительной компетенции в сфере публично-правового регулирования следует отнести полицию (общую и политическую) и прокуратуру.
К органам факультативной правоохранительной компетенции в сфере публично-правового регулирования относятся фискальные (таможенные и налоговые) и пограничные структуры, а также иные государственные органы, наделенные контрольными функциями в различных сферах общественной жизнедеятельности и реализующих эти функции, в том числе при помощи административного (полицейского) принуждения.
К органам, наделенным компетенцией в сфере защиты частного права, следует отнести адвокатуру, негосударственные структуры, разрешающие споры о праве (третейские и мировые суды), а также службы и подразделения социальной защиты населения.
Особое место в правоохранительной системе занимают государственные органы правосудия. В условиях состязательной системы суд не может быть отнесен ни к органам охраны публичного права, ни к органам, осуществляющим защиту частного права. Суд выступает арбитром в спорах о праве и конфликтах связанных с правонарушениями. В подобном качестве суд, являясь органом государства и действуя на основании государственного законодательства, вместе с тем, призван занимать независимую позицию и принимать решение не на основе государственного веления, а на основе общеправовых принципов.
Функциональное назначение правоохранительной системы государства на любом этапе его исторического развития находит отражение прежде всего в способности государства эффективно использовать совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий в интересах обеспечения юридической защищенности субъектов права от противоправных нарушений, от произвола и беззакония со стороны государственного аппарата; в предоставлении участникам охранительных правоотношений реальных возможностей для активных действий, связанных с защитой субъективных прав и законных интересов.
Воплощение новых идей, в частности идей правовой государственности в современной России, в практику государственно-правового строительства неизбежно должно быть связано с обновлением структурно-функциональных элементов правоохранительной системы.
Л. В. Карнаушенко
Правительственный конституционализм начала XIX в. и государственная уставная грамота Российской Империи
В статусе победителя Наполеона и вершителя судеб отдельных народов Александр I, осуществляя конституционные намерения на российских окраинах и в иных государствах, не терял надежды на преобразования государственно-правовой жизни Российской империи. Выступая с речью при открытии польского сейма, Александр I многозначительно указал на близость введения конституционных учреждений в России[18], хотя петербургская печать о том умолчала[19].
Разработка вопросов о новых конституционных учреждениях в России была связана с подготовкой проекта русской конституции, поручение о которой Александр I дал своему другу юности, императорскому комиссару в Варшаве Н. Н. Новосильцеву. Высочайшая воля исполнялась в условиях строжайшей тайны. О готовящемся проекте не знал даже родной брат царя, наместник в Польше великий князь Константин Павлович. К себе в помощь Новосильцев пригласил французского юриста и публициста П. И. Дешана. Написанный по-французски проект перевел на русский язык князь П. А. Вяземский. Первый вариант проекта под названием «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи» поступил на рассмотрение Александру I в 1819 г. и получил его одобрение.
Содержащиеся в нем конституционные идеи оказались во многом близки мыслям М. М. Сперанского и представителям европейской государственно-правовой мысли.
К осени 1820 г. окончательный текст Государственной уставной грамоты Российской империи[20] был готов. С юридической точки зрения Грамота во многом представляла собой совершенный документ: ему были характерны законченность, логичность, детальность разработок, грамотный язык изложения. Грамота наделяла императора огромными полномочиями. «Государственная власть неразделима: она сосредоточена в лице монарха», гласила ст. 12. Исполнительная власть возлагалась на Государственный совет (Комитет министров). Была воспринята идея народного представительства. В ст. 91 провозглашалось: «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство». Органом такого представительства был назван Государственный сейм (Государственная дума). Он состоял из императора и двух палат: верхней Сената и нижней Посольской палаты. В соответствии с ст. 13 Сейм лишь «содействует» государю в государственной власти. Провозглашалось отделение судебной власти от административной. Определялось, что Верховный государственный суд функционирует в составе председателя, сенаторов и других лиц, которые назначаются царем. Мыслилось, что данный орган должен рассматривать государственные преступления и противозаконные поступки высших чиновников. Судьи должны были назначаться императором по правилам об испытании, а выборные в соответствии с особым постановлением. Территория страны делилась на наместничества, в которые входили по несколько губерний. Возглавляли наместничество наместник и Совет наместничества. Устанавливался ряд прав и свобод подданных Российской империи.
Однако Государственная уставная грамота так и не была «дарована» народу России в качестве конституции. Историки чаще всего связывают причину этого со смертью Александра I.
В отечественной историографии дана общая оценка данного документа. Отмечается, что Государственная уставная грамота Российской империи это определенная веха в истории российского правительственного конституционализма. Она свидетельствует о достаточно высоком уровне русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. Вместе с тем Государственная уставная грамота оставляла в неприкосновенности прерогативы самодержавия. Поэтому такие принципы, как народное представительство, ответственность исполнительной власти перед законодательной, разделение властей, федерация и т. п., находились в непримиримом противоречии с сильной централизованной властью в лице императора и состоявших при нем бюрократических учреждений, а главное сохранялось крепостное право, абсолютно не совместимое с прокламируемыми свободами[21].
Действительно, Конституция Н. Н. Новосильцева оказалась более сословной, продворянской, просамодержавной, чем проект Сперанского[22]. Она защищала прерогативы сильной самодержавной власти в ущерб принципам демократии, что сказалось на порядке формирования представительных учреждений, мере их контроля над исполнительной властью, правах сословий. Тем не менее проект Н. Н. Новосильцева вполне достойно представляет русский конституционализм. В нем хорошо учтены такие особенности России, как отсутствие массовой политической культуры, сильная централизованная государственная власть, пестрый этнический состав населения. Впервые в истории отечественного конституционализма этот проект поставил проблему федеративного устройства государства, в том числе и по этническому признаку.
Получив в свое распоряжение довольно умеренный вариант конституции, Александр I не только не принял мер для его осуществления, но и не ознакомил правительственные круги ни с ним, ни с подготовленными в 1820 г. двумя манифестами, которые должны были быть объявлены в момент провозглашения Государственной уставной грамоты (о введении ее в действие, в котором основное внимание уделялось доказательству того, что это является не введением новых порядков, а совершенствованием существующих, и о уничтожении польской Конституции 1815 г. и превращении Царства Польского в наместничество Российской империи[23]). Общественность также оставалась в неведении[24]. Сведения о конституции Новосильцева просочились в зарубежную печать лишь во время польского восстания 1830 г.[25] Восставшие поляки обнаружили проект в бумагах Новосильцева в Варшаве и отпечатали его тиражом в 2 тыс. экземпляров[26]. Из них 1578 экземпляров после подавления восстания наместник Польши И. Ф. Паскевич доставил Николаю I. По распоряжению последнего они были сожжены на территории московского Кремля[27]. Отдавая распоряжение сжечь проект конституции, Николай I сказал: «На 100 человек наших молодых офицеров 90 прочтут, не поймут или презреют, но 10 оставят в памяти, обсудят и, главное, не забудут. Это пуще всего меня беспокоит».
Правительственный конституционализм начала XIX в. состоял преимущественно из проектов, следуя которым Россия могла продвинуться от самодержавия к правовому государству. Вместе с тем важным событием, на практике приближавшей конституционализм, стало учреждение Государственного совета. Отсутствие социальных предпосылок для конституционализма в виде развитого гражданского общества, с одной стороны, и наличие серьезных препятствий для него в виде традиционного сословного общества и системы служилого государства с другой, находили свой отпечаток на истории российского конституционализма и на реализации конституционных намерений лиц, обладающих реальной властью в государстве.
Н. С. Сидоренко, Н. С. Нижник
Правовой статус депутатов государственной думы Российской Империи: законодательное закрепление и проблемы реализации представителями Урала
Созыв Государственной думы в России (19061917 гг.) стал шагом по пути демократизации политического режима, приобщения к опыту и практике конституционного устройства передовых европейских государств. Вследствие создания представительных учреждений возникла проблема регламентации правового статуса депутатов Государственной думы и выборных членов Государственного совета.