В современной России конституционная ответственность, как отмечает Н.М. Колосова, является «одним из важных способов обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации, что особенно актуально в современных условиях формирования демократического правового государства. Не менее важна роль конституционной ответственности в процессе укрепления конституционной законности, и, в первую очередь, для обеспечения соответствия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц требованиям Конституции Российской Федерации»35. Таким образом, конституционная ответственность выступает важным средством охраны Конституции36.
Характеризуя особенности конституционной ответственности, необходимо учитывать, что противоправность конституционного деликта37 нередко связана с предписаниями не только правовых, но и других социальных норм, нарушение которых недопустимо в соответствии с конституционно-правовыми нормами. В целом ряде случаев наступление конституционно-правовой ответственности предусматривается за безнравственное поведение, нарушение норм морали или этики (например, утрата доверия). При этом важной особенностью, не свойственной другим видам ответственности, предусмотренным положениями отраслей публичного права, выступает то обстоятельство, что конституционное право допускает ответственность без вины и ответственность одних субъектов за деяния других. Конституционно-правовые нормы в большинстве случаев не определяют форму вины38. В то же время в случаях, когда субъектами ответственности являются непосредственно физические лица, психологическое отношение лица к своим противоправным действиям и их возможным последствиям приобретает решающее значение. Например, Президент РФ может быть отстранен от должности только при наличии его вины.
Ряд исследователей разделяют:
а) собственно конституционную (юридическую) ответственность, заключающуюся в необходимости наступления за несоблюдение конституционно-правовых норм определенных последствий, выражающихся в применении государственно-принудительных мер (лишение права, возложение дополнительной обязанности, принуждение к исполнению) или восстановлении нарушенного правопорядка под угрозой использования государственного принуждения39;
б) политическую ответственность (при этом относя к последней, например, отставку правительства из-за вотума недоверия, вынесенного парламентом, или роспуск парламента, не утвердившего главу правительства40).
Рассмотрим структуру конституционно-правового регулирования ответственности.
1. Основанием наступления конституционно-правовой ответственности выступают действия (бездействие) субъекта конституционного права, повлекшие нарушение границы должного, правомерного поведения указанного субъекта, очерченные нормами конституционного права, т.е. совершение конституционного правонарушения.
2. Состав конституционного правонарушения, выступающий фактическим основанием конституционно-правовой ответственности, непосредственно устанавливается конституционно-правовыми нормами. Далее рассмотрим основные элементы состава конституционного правонарушения.
Объектом конституционного правонарушения являются регулируемые и охраняемые нормами конституционного права общественные отношения. Безобъектных правонарушений не существует.
Субъектом конституционного правонарушения является конкретный индивидуальный или коллективный участник конституционных правоотношений, который своими действиями или бездействием разрушает сложившийся и обеспечиваемый конституционно-правовыми нормами публичный правопорядок.
Объективную сторону конституционного правонарушения составляют: собственно противоправное деяние субъекта конституционного правонарушения, составившее конституционный деликт, общественно вредные последствия рассматриваемого нарушения норм конституционного права, а равно причинная связь между конституционным деликтом и наступившими юридически значимыми последствиями.
Субъективная сторона конституционного правонарушения выражается, как правило, в отношении к содеянному самого лица, нарушившего конституционно-правовые нормы и совершившего таким образом конституционный деликт. Как уже указывалось, конституционно-правовая ответственность может быть как виновной, так и безвиновной.
3. В нормах конституционного права подлежат определению:
конкретные меры государственного принуждения, применимые к соответствующему субъекту конституционно-правовой ответственности;
процессуальный порядок выявления конституционно-правовых правонарушений, привлечения субъектов конституционного правонарушения к ответственности, назначения наказания и его исполнения;
основания освобождения от конституционно-правовой ответственности и обстоятельства, исключающие привлечение к такой ответственности.
Основными мерами конституционно-правовой ответственности могут выступать:
1) расформирование или прекращение деятельности органа;
2) отрешение от должности, досрочное прекращение полномочий (в том числе в связи с утратой доверия к лицу, в отношении которого применяются меры такой ответственности);
3) лишение или изменение конституционного статуса (например, лишение статуса беженца), ограничение конституционного права;
4) лишение акта юридической силы или приостановление его действия41;
5) федеральное вмешательство (федеральная интервенция) в случаях, когда органами государственной власти субъекта Федерации системно нарушаются положения Конституции РФ и федерального законодательства.
Круг органов, которые вправе применять к субъектам конституционно-правовой ответственности меры государственного принуждения, очерчен положениями Конституции РФ и иных источников, содержащих конституционно-правовые нормы. Однако необходимо учитывать, что в качестве инстанции, применяющей меры конституционно-правовой ответственности, могут выступать почти все субъекты конституционно-правовых отношений, наделенные властными полномочиями (Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, министерства, Центральный банк РФ, органы прокуратуры Российской Федерации, судебные органы Российской Федерации и др.). При этом отмечается, что эти же лица в случае совершения ими конституционных деликтов могут выступать и субъектами ответственности.
Например, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 117 Конституции РФ Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, прямо предусмотренных законом. В свою очередь Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93 Конституции РФ).
Важной особенностью конституционно-правовой ответственности выступает наличие конституционно-правовых иммунитетов (от лат. immunitas освобождение, ограждение, избавление от чего-либо). Являясь одним из видов правовых иммунитетов, конституционно-правовой иммунитет используется государством в качестве самостоятельного конституционно-правового средства, через которое оно предоставляет субъектам конституционного права, занимающим в правовой системе, в системе органов государственной власти особое положение, исключительное право не подчиняться некоторым общим правилам42. Выделяют два элемента конституционно-правового иммунитета: ограничение ответственности и неприкосновенность. Конституционно-правовым иммунитетом могут обладать не только индивидуальные, но и коллективные субъекты конституционного права43. Например, в Конституции РФ прямо закреплены иммунитет Президента РФ (ст. 91), иммунитет членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы РФ (ст. 98) и иммунитет судей (ст. 122). В качестве конституционных иммунитетов выделяют также иммунитет прокуроров и следователей44.
Отличительной особенностью конституционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности является то обстоятельство, что назначение и смысл применения мер конституционно-правовой ответственности не сводится к наказанию нарушителя, а основной своей целью имеет стимулирование правомерного и должного (т.е. не только формально отвечающего нормам конституционного права, но и конституционным идеалам45) поведения субъектов конституционного права в конституционно-правовой сфере.