Вопреки ожиданиям свержение режима талибов и антитеррористическая операция почти сразу же спровоцировали новый виток гражданской войны в Афганистане. На одном из его полюсов находилась Временная администрация во главе с креатурой США Х. Карзаем, а также поддерживающие ее иностранные вооруженные контингенты. На другом талибы, часть бывших «моджахедов», в частности из Исламской партии Г. Хекматьяра, и другие боевики, в том числе из движений, оппозиционных некоторым режимам Центральной Азии (прежде всего Узбекистана). Подавляющая же часть общества (если, вообще, такой термин применим к трайбалистским реалиям Афганистана) сохраняла пассивность и занимала выжидательную позицию (прежде всего из традиционных, населенных пуштунами регионов юга и юго-востока страны), однако внутренне отдавала предпочтение «своим», т.е. талибам. Фактором, активно влияющим на общую военно-политическую ситуацию, являлось и жесткое противоборство внутри новых правящих элит страны, разделенных по национальному признаку пуштуны и непуштуны. К середине 2002 г. перегруппировавшиеся талибы и их союзники активизировали военно-политическую, а также пропагандистскую деятельность, встречая возрастающую поддержку со стороны населения. Активно создавались параллельные органы власти, влияние которых к 2008 г. расширилось на большую часть территории страны9. О том, что талибы не разгромлены, а продолжают представлять серьезную угрозу как для новых афганских властей, так и для сил контртеррористической коалиции, свидетельствовал и первый крупный террористический акт в Кабуле в начале июня 2002 г. против германских военнослужащих МССБ. Приведя к значительным жертвам, он поверг в шок Временную администрацию и всех международных представителей в стране, впервые открыто поставив под сомнение саму возможность в обозримом будущем достичь в Афганистане мира и стабильности. Однако ни в Берлине, ни в НАТО не сделали (да и, по существу, тогда еще не могли сделать) правильных выводов. К тому времени уже были поставлены на карту как престиж Запада в мире, так и способность США и НАТО сохранять претензии на роль основной военно-политической силы.
Перспективные трудности, вставшие перед страной в постталибский период, первым осознало новое руководство Кабула. Почти сразу после ввода в Афганистан иностранных войск оно начало активно лоббировать расширение мандата МССБ за пределы Кабула и его окрестностей, получая в этом поддержку руководства МООНСА. В 2002 г. Х. Карзай постоянно поднимал этот вопрос в ходе своих многочисленных зарубежных поездок, но его призывы поначалу не встречали адекватной реакции у США, Великобритании и Германии (в то время не разделяли такого мнения и в Москве). Однако логика развития военно-политической обстановки в Афганистане приводила к тому, что иностранные войска, как в свое время и советский контингент, были вынуждены все больше втягиваться в вооруженное противостояние со все более активизирующимися противниками режима. На двусмысленность пребывания войск НАТО в Афганистане под зонтиком МССБ справедливо указывали некоторые исследователи (4, с. 132, 134), обращая внимание на то, что, по существу, они участвуют в гражданской войне на стороне одного из ее участников и легитимизируют долговременное военное присутствие НАТО в регионе. В конце концов осознание перспектив затяжной военной кампании начинало вынуждать Запад подходить к мысли о неизбежности расширения мандата МССБ, в том числе географического.
Тем не менее на официальном уровне еще некоторое время там продолжали придерживаться оптимистического сценария развития событий в Афганистане. Исключением длительное время оставалась Франция; вплоть до осени 2003 г. она проявляла сдержанность в отношении расширения функций МССБ, противилась направлению своих военнослужащих в провинции, предпочитая концентрироваться на подготовке кадров для афганских ВС. Весной 2003 г., сразу после завершения открытой фазы операции в Ираке и на фоне объявления новой «дорожной карты» ближневосточного урегулирования, а также решения по американским базам в Саудовской Аравии, Вашингтон вновь заверил Кабул в неизменности своих обязательств. Это же подтверждалось и в ходе неоднократных визитов в Кабул специального представителя Белого дома З. Халильзада (будущего посла в ИРА) и командующего СЕНТКОМом генерала Т. Фрэнкса. А в начале мая министр обороны Д. Рамсфельд даже заявил в Кабуле о завершении активной фазы операции коалиционных сил, выдвинув тезис о необходимости перехода к «стабилизации и восстановлению». Однако такие оценки были сдержанно встречены другими членами Альянса.
Тем не менее на официальном уровне еще некоторое время там продолжали придерживаться оптимистического сценария развития событий в Афганистане. Исключением длительное время оставалась Франция; вплоть до осени 2003 г. она проявляла сдержанность в отношении расширения функций МССБ, противилась направлению своих военнослужащих в провинции, предпочитая концентрироваться на подготовке кадров для афганских ВС. Весной 2003 г., сразу после завершения открытой фазы операции в Ираке и на фоне объявления новой «дорожной карты» ближневосточного урегулирования, а также решения по американским базам в Саудовской Аравии, Вашингтон вновь заверил Кабул в неизменности своих обязательств. Это же подтверждалось и в ходе неоднократных визитов в Кабул специального представителя Белого дома З. Халильзада (будущего посла в ИРА) и командующего СЕНТКОМом генерала Т. Фрэнкса. А в начале мая министр обороны Д. Рамсфельд даже заявил в Кабуле о завершении активной фазы операции коалиционных сил, выдвинув тезис о необходимости перехода к «стабилизации и восстановлению». Однако такие оценки были сдержанно встречены другими членами Альянса.
Практическая работа в НАТО по расширению функций международных сил и более плотному вовлечению Альянса в Афганистане стала проявляться к осени 2002 г., после достижения договоренностей о переходе командования МССБ по ротации от Турции к Германии и Голландии. При этом июньский инцидент с германскими военными не только не сказался на планах ФРГ, но, наоборот, только закрепил германскую сторону во мнении о целесообразности расширения контролируемых зон безопасности в афганских провинциях. Вместе с тем Берлин и Гаага заявили о готовности приступить к своей миссии не ранее середины февраля 2003 г. В качестве предлога власти ФРГ, в частности, выдвигали незавершенность переговоров с Москвой о транзите в Афганистан. Поэтому Анкару пришлось уговаривать на продление ее мандата «лидирующей нации». Перед тем как приступить к командованию, немцы и голландцы (намеревавшиеся в том числе использовать наработанный опыт в рамках Еврокорпуса НАТО) последовали примеру турок и договорились о содействии штабных структур НАТО в планировании операций, организации связи, доступе к банкам данных, оперативной и разведывательной информации Альянса. В этом же контексте очередным значительным шагом в его закреплении на афганском военно-политическом пространстве стали договоренности между ФРГ, Голландией и штаб-квартирой Альянса в Брюсселе в сентябре 2003 г. о возможности в рамках натовской концепции мобильного развертывания привлекать соответствующие мобильные подразделения Альянса. При этом в Берлине исходили из того, что трехсторонние договоренности создают хорошую основу для полной передачи в НАТО командования МССБ к завершению мандата совместного германо-голландского командования осенью 2003 г.
Обсуждение возможных модальностей дальнейшей миссии международных сил поначалу выявило разные подходы в Белом доме, Совете национальной безопасности, Госдепартаменте и Пентагоне. Если Госдепартамент выступал за расширение мандата, то в Министерстве обороны опасались, что это может в определенной мере сковывать американскому воинскому контингенту «свободу рук» в проведении операций в стране. Однако постепенно, особенно по мере приближения решения о вторжении в Ирак, начала превалировать точка зрения, что более активная вовлеченность контингентов Альянса в афганские дела может дополнительно стимулировать союзников к направлению в Афганистан своих военнослужащих и расширению финансово-экономического содействия Кабулу. К этому их уже обязывала бы дисциплина в НАТО. Строились планы и на возможность переброски высвобождавшихся контингентов США в Ирак (2). Постепенно Вашингтон превратился в основной локомотив расширения присутствия Запада в Афганистане через структуры НАТО. Окончательное же решение о развертывании в стране миротворческого присутствия по классической схеме «операции, ведомой НАТО», созрело в Брюсселе весной 2003 г. В Кабуле планировалось создание штабной структуры, а стратегическое командование и управление передавалось главкому Альянса, наделенному полномочиями назначать командующего операцией под политическим контролем со стороны Совета НАТО.
Для реализации новых задач требовались новые силы и дополнительные ресурсы, что ставило натовцев перед необходимостью почти двукратного увеличения контингента (не менее чем на 5,5 тыс. человек). Обновленная схема предполагала в том числе более активную практическую вовлеченность НАТО в восстановление и реконструкцию страны, в подготовку афганских силовых структур, обеспечение реинтеграции бывших комбатантов, а также в создание так назазываемых «островов МССБ» прежде всего в крупных городах центральных и северных районов, т.е. в относительно «благополучных» провинциях. Обсуждались также варианты возможного расширения зоны действия международных сил для обеспечения временных краткосрочных операций в провинциях, включая операции по оказанию чрезвычайной помощи или эвакуации. Схема операции была обговорена с Х. Карзаем, и уже с середины августа НАТО, по существу, начала замыкать на себя планирование, координацию и руководство операциями МССБ. Реорганизация международных сил, по замыслу ее авторов, способствовала бы и более организованной подготовке к проведению в декабре 2003 г. высшего общеафганского национального собрания Лойя джирги для одобрения новой Конституции и избрания президента.