Совет в составе министров внутренних дел представил также и свое видение новой программы развития «пространства свободы, безопасности и правосудия» на ближайшие пять лет, которое было изложено председательствующей в ЕС в тот период Грецией для передачи ее преемнице Италии. Министры предложили не радикальные перемены, а, скорее, упрочение прогресса в создании «пространства», укреплении связи между внутренним и внешним его измерениями для приспособления к сложной геополитической ситуации, а также в решении проблемы безопасности и преодоления последствий глобального экономического кризиса.
Стокгольмская программа 20102014 гг., по мнению министров, заложила основы нормативной базы для укрепления «пространства»; теперь настало время для повышения качества законодательства и его согласованной имплементации. На внешнем направлении предложено сосредоточиться на диалоге и глобальном партнерстве с третьими странами на основе принципа «позитивной обусловленности». Приоритетными направлениями будущей деятельности министры назвали: управление границей и возвращение мигрантов на родину; сближение практики государств-членов в укреплении общего европейского режима предоставления убежища; распределение бремени приема просителей убежища между всеми странами ЕС.
Таким образом, накануне июньского саммита 2014 г. повторилась, по сути, ситуация пятилетней давности, когда на рассмотрение саммиту в Стокгольме были представлены две программы от Комиссии и от Совета ЕС. Напомним, что в период 20092014 гг. на вооружении у Евросоюза не было единой программы сотрудничества в области внутренних дел и юстиции. Вместо этого множились различные стратегии, дорожные карты, планы действий относительно широкого спектра направлений «пространства».
На саммите в июне 2014 г. главы государств и правительств ЕС попытались изменить сложившуюся ситуацию. Саммит утвердил «новые стратегические принципы» для «пространства свободы, безопасности и правосудия» на 20142020 гг. в соответствии с очередным бюджетным циклом (15, с. 6). В отличие от предыдущих программ, новый документ не получил географической привязки. Все же неофициально он был назван «Ипрскими принципами» (по месту проведения саммита бельгийскому городу Ипру, который был выбран для увековечивания памяти погибших в Первой мировой войне). «Ипрские принципы» пришли на смену «Вехам Тампере (1999), Гаагской (2004) и Стокгольмской (2009) программам, посредством которых Европейский совет заложил принципы и основные направления развития «пространства свободы, безопасности и правосудия». «Принципы» призваны систематизировать и направить в единое русло поток заявленных программ и стратегий. Результат их реализации главы государств и правительств смогут оценить в 2017 г. В соответствии с заданной линией предполагается сконцентрироваться на своевременном переносе директив ЕС в национальные законодательства государств-членов, а также с большей пользой задействовать уже имеющиеся инструменты иммиграционной политики ЕС.
Дискуссия, предшествовавшая утверждению новых руководящих принципов управления «пространством свободы, безопасности и правосудия», в том числе и иммиграционной политикой, проходила в довольно напряженной атмосфере. Многие ее участники полагали, что в современной ситуации нет необходимости в новой программе, так как «пространство» уже обрело четкую форму и структуру и наполнилось необходимым содержанием: было принято множество правовых и политических инструментов его совершенствования и развития. Поэтому, несмотря на неоднократные заявления о «новизне» предлагаемых мер, в Заключениях саммита не содержалось новых идей, а лишь подтверждались традиционные направления развития «пространства свободы, безопасности и правосудия», а именно: выполнение уже существующих программ, например законодательного пакета по предоставлению убежища; усиление противодействия нелегальной иммиграции и укреплению сотрудничества с третьими странами. Саммит предложил вернуться к проекту создания Европейского пограничного корпуса путем постепенного расширения полномочий агентства Фронтекс. Главы государств и правительств постановили усилить противодействие торговцам людьми; разработать региональные программы поддержки расселения сирийских беженцев в соседних с Сирией странах (т.е. за пределами ЕС), а также в гораздо более расплывчатых формулировках призвали государства члены Евросоюза принять сирийцев у себя. Кроме того, в Заключениях подчеркивалась необходимость усиления роли координатора ЕС по борьбе с терроризмом, особенно в связи с возникновением проблемы участия граждан ЕС в военных действиях в Сирии (14, с. 27).
Половинчатость ряда положений «новых принципов» немедленно вызвала критические замечания в экспертной среде. Глав государств и правительств обвинили в «узком понимании» смысла функционирования Европейского бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ), а именно в стремлении придать ему главную роль в регулировании процесса гармонизации законодательств государств-членов по убежищу и обеспечении претендентам на убежище одинаковых процедурных гарантий и защиты на всей территории Евросоюза. Данное намерение требует поправок в пакет законов об убежище и в самом ЕБПУ, что противоречит общим положениям «Ипрских принципов» не принимать нового законодательства. Обсуждавшаяся же ранее возможность расширения функций бюро и возложение на него задачи по координации взаимного признания не только негативных, но и позитивных решений национальных государств о предоставлении убежища отодвинута на неопределенное время, что лишний раз свидетельствует о растущем недоверии между государствами членами Евросоюза.
Положения «новых принципов», касающиеся виз, учитывают последние изменения в визовой политике ЕС в сторону ее прагматичности и учета экономических факторов, а именно необходимости модернизации процедуры выдачи виз, с тем чтобы привлечь в страны ЕС как можно больше туристов. «Новые принципы» предусматривают усиление сотрудничества шенгенских стран, но они не нацелены на решение амбициозной задачи проведение институциональных преобразований в визовой политике, а именно учреждения единого визового центра, где желающие могли бы получать шенгенские визы.
Некоторые предложения, вошедшие в новый документ, давно ожидают своей очереди, это, в первую очередь, организация совместной процедуры рассмотрения заявлений о предоставлении убежища и создание шенгенских визовых центров. Другие предложения означают по существу возврат к старым инициативам Комиссии ЕС, таким, например, как кодифицированное законодательство о трудовой миграции (Комиссия уже разрабатывала его в 2001 г.) (17).
В целом «Ипрские принципы» результат консенсуса глав государств и правительств ЕС в своей содержательной части гораздо менее амбициозны, чем предложения Комиссии, опубликованные ранее, в марте 2014 г.4 Не подкреплены реальными предложениями и традиционные призывы к укреплению солидарности и справедливому распределению беженцев в государствах членах ЕС. Расхождения в понимании методов осуществления данной приоритетной цели могут обострить традиционное противостояние Комиссии и Совета ЕС в составе министров внутренних дел и юстиции по многим пунктам имеющегося досье (12).
На первой неформальной встрече под председательством Италии в Милане 89 июля 2014 г. министры внутренних дел и юстиции согласились с тем, что итальянские власти нуждаются в помощи по приему мигрантов (за восемь месяцев 2014 г. в страну прибыли 73 тыс. человек). В то же время они не выразили желания откликнуться на предложение Италии о распределении ответственности за прием ищущих убежище. Так, министры сначала не захотели переложить на агентство ЕС Фронтекс расходы на операцию Mare Nostrum у итальянских берегов, которая стала слишком тяжелым бременем для страны (на морское патрулирование уходило 911 млн евро ежемесячно). Однако уже в сентябре 2014 г. министр внутренних дел Франции Б. Казенёв во время встречи с членом Комиссии С. Мальстрём объявил о готовности Франции участвовать в операции Фронтекс, которая придет на смену итальянской Mare Nostrum. Операция, получившая кодовое название «Тритон», была начата 1 ноября 2014 г. Агентство Фронтекс возглавило масштабное патрулирование у берегов Ливии, объединив под своим началом две действующие операции «Гермес» и «Эней». Комиссия ЕС планирует увеличить бюджет агентства, который в 2014 г. составил 90 млн евро.
В июле 2014 г. ЕБПУ опубликовало статистические данные о предоставлении убежища в странах ЕС. Как отмечалось в докладе, в 2013 г. самое большое число просителей убежища составляли выходцы из Сирии (на 109% больше, чем в 2012 г.), из России на 71% и из шести западнобалканских стран на 36% больше, чем годом ранее. В целом в 2013 г. с просьбой об убежище обратились 435 тыс. 760 человек, что на 30% больше, чем в 2012 г. Италия вместе с Германией, Францией, Швецией и Великобританией оказалась в пятерке стран, вынужденных принимать наибольшее число просителей убежища. К этой группе в скором времени присоединится и Польша. В среднем ходатайства об убежище были удовлетворены на 34,4%, статус беженца, дополнительная и гуманитарная защита были предоставлены главным образом выходцам из Сирии и Эритреи. Что касается жителей балканских стран, их ходатайства практически полностью отвергаются, и это, по мнению некоторых членов Комиссии ЕС, свидетельствует о необходимости реализации принятой в 2013 г. поправки к правилам отмены шенгенских виз для населения этих стран в том случае, если они будут предоставлять фальшивые мотивации в своих ходатайствах (19, с. 7).