В Испании действует обратный принцип. Каталония не является суверенным государством в составе федерации, а представляет автономное сообщество, действующее в соответствии с Уставом автономии, гарантированным Конституцией Испании. Принцип субсидиарности не упоминается в Конституции Испании. Кастильский испанский является единственным национальным языком Испании, и все граждане имеют право изучать и говорить на испанском языке. В автономных сообществах разрешается двуязычие. Поэтому в Каталонии испанский и каталанский языки являются двумя официальными. Поскольку правительство автономного сообщества Каталония несет ответственность за обучение в школах, включая преподавание языка, оно может установить исключительно каталанский язык обучения, если гарантирует, что все учащиеся также изучают испанский язык в школах. Даже без принципа субсидиарности в испанской Конституции центральное правительство может обязать школы Каталонии использовать испанский язык как язык для обучения. В испанском случае отсутствует необходимость в использовании принципа субсидиарности.
Если бы в унитарном государстве, таком как Испания, лингвистическая автономия не была предоставлена региональным сообществам, можно было задать вопрос: был бы принцип субсидиарности полезен для разрешения языковых конфликтов? Возможно, он бы мог помочь в таком случае.
В Германии принцип субсидиарности не был заложен в федеральной Конституции, но Конституционный суд постановил, что по закону федеральный парламент может ввести принцип субсидиарности, регулирующий отношения между государством и автономными институтами. Это было сделано в других областях государственного управления, но не в отношении высшего образования. Поэтому федерация по решению Конституционного суда может передать полномочия по регулированию приема в университеты обратно от университетов к федеральным землям, по крайней мере, частично.
Несмотря на такое состояние позитивного права, автор считает, что принцип субсидиарности может разрешить конфликт по поводу доступа к высшему образованию в Германии. Университеты гораздо лучше подходят для того, чтобы оценивать индивидуальную квалификацию претендентов, по сравнению с возможностями абстрактного регулирования со стороны законодателя.
Во Франции идея новой процедуры приема в университеты состоит в том, чтобы сопоставить право абитуриентов на выбор университета и программы и внутренние правила и возможности учебных программ университетов. Только сами университеты имеют право осуществлять такое сопоставление. Новый французский закон мог бы вернуть власть университетам. Однако в этом случае принцип субсидиарности был инвертирован. Вместо того чтобы предоставить полномочия на принятие решений сначала университетам, а затем государству, законодатель в первую отдал предпочтение государственному механизму, а лишь после этого университетам. Однако по сравнению с прежней процедурой, которая была полностью централизованной, новая система в конечном итоге дает право университетам принимать решения.
Выводы
Применение принципа субсидиарности в четырех описанных случаях демонстрирует четкие результаты реальные или виртуальные: в Швейцарии принцип работает, в Испании он может сработать, в Германии он не применяется, а Франция, по мнению автора, ошибается, переворачивая принцип субсидиарности, ставя его с ног на голову.
Конечно, все зависит от того, закреплен ли принцип субсидиарности в Конституции, как, например, в Швейцарии, или в каком-то статутном законе, как в Германии, или же он не существует в законодательстве, как в Испании либо во Франции.
Кто принимает ключевые для школы решения в странах ОЭСР
Марк Агранович
Вопрос распределения полномочий по управлению школой между уровнями управления интересовал исследователей всегда, но основное внимание, как правило, уделялось совершенствованию управления на уровне школы[33]. Однако особую актуальность он приобрел после публикации анализа результатов PISA-2003, которые однозначно показали, что бóльшая автономия школ повышает средние по стране результаты учащихся. В данной работе на материалах обследования, проведенного ОЭСР, сделана попытка анализа факторов, влияющих на распределение полномочий по управлению школой между уровнями управления, и связи уровня принятия решений в отношении школы и результатов учащихся в международных обследованиях качества образования.
Описание обследования
В 20172018 гг. в рамках программы ОЭСР «Индикаторы образовательных систем (INES)» проводилось обследование по вопросам управления школой (уровень основного общего образования). В рамках обследования ставились вопросы о том, на каком уровне управления образованием принимаются ключевые для школы решения.
В обследовании рассматривались следующие направления и задачи управления школой:
организация учебного процесса:
выбор/определение школы для обучения;
распределение учеников по группам;
планирование учебного времени;
управление персоналом (раздельно по учителям и директорам школ):
наем;
увольнение;
определение обязанностей;
условия работы;
определение уровня оплаты труда;
планирование учебного процесса:
разработка или выбор образовательных программ;
выбор предметов, по которым проводится обучение или определяется содержание обучения по предметам;
управление ресурсами:
распределение средств на повышение квалификации педагогического персонала;
распределение средств на повышение квалификации директоров школ.
Распределение решений осуществлялось по следующим уровням управления:
уровень центрального правительства;
штат;
провинция/регион;
субрегиональный уровень;
местный (муниципальный);
школа;
несколько уровней.
В дальнейшем анализе уровни штата, провинции, региона и субрегиона объединены в один субнациональный уровень.
Для каждого уровня и для каждой задачи управления были приняты следующие варианты ответа на вопрос «Принимаете ли вы решение»:
полностью самостоятельно;
после консультаций с другими уровнями управления;
независимо, но в рамках, определенных вышестоящим уровнем образования.
В обследовании приняли участие все страны члены ОЭСР, кроме Польши, и две страны-партнера: Литва и Российская Федерация. По Бельгии сбор и представление данных осуществлялись раздельно по фламандскому и франкоязычному сообществам, по Великобритании по Англии и Шотландии.
Некоторые результаты обследования были опубликованы в «Education at a Glance 2018»[34], другие доступны в базе данных ОЭСР по статистике образования[35].
Кто управляет школой? Общие результаты
Обследование показало, что в странах ОЭСР наибольшая доля решений принимается на уровне школы и на национальном уровне. При этом по отдельным направлениям управления школой соотношение полномочий различное (рис. 1). Школа располагает максимальными полномочиями в вопросах организации учебного процесса, затем по убывающей идут планирование учебного процесса, управление ресурсами и управление персоналом.
Рис. 1. Доля решений, принимаемых на каждом уровне управления основным средним образованием в странах ОЭСР, по сферам (% стран)
Источник: Education at a Glance 2018.
Центральное правительство играет определяющую роль в вопросах планирования учебного процесса, в меньшей степени вовлечено в принятие решений по управлению персоналом и ресурсами и передает школе основную часть полномочий в вопросах организации учебного процесса.
Остальные уровни управления играют существенно меньшую роль в руководстве школой. Обращают внимание два момента:
на муниципальном уровне принимаются решения по управлению персоналом и ресурсами в 17 % случаев, по остальным направлениям управления местный уровень играет еще меньшую роль;
роль смешанных, т. е. совместно принимаемых решений невысока. Их отметили от 11 до 13 % стран в зависимости от направления управленческих решений.
Распределение полномочий по управлению школой варьирует по странам очень широко (рис. 2).
Рис. 2. Доля вопросов, решение по которым принимается на разных уровнях управления, по странам
Источник: Education at a Glance 2018.
Если в Нидерландах школа принимает самостоятельно решения по 92 % вопросов, то, например, в Греции только по 8 %. В Турции и Люксембурге центральное правительство принимает решения по более чем 70 % вопросов управления школой, а в Чешской Республике и Германии практически не участвует в управлении школой. Местные органы власти играют существенную роль в управлении школой в США, Канаде и Швеции и минимальную в Германии, во Франции и в Мексике. Такой разброс поднимает два вопроса: