В законодательстве субъекты принятия решений должны быть формально определены. Однако на практике решение может исполняться не так, как планировалось субъектом его принятия, в связи с первоначальным дефицитом информации. Теория принципала-агента[37] показывает, насколько серьезно несоответствие в знаниях может изменить баланс сил между принимающими решение и подчиненными им субъектами[38].
Теория принципала-агента в многоуровневом управлении позволяет более четко описать реальные отношения между различными субъектами принятия решений. Многоуровневый подход также может помочь при анализе процедур и шагов принятия решений.
Многоуровневый подход является исключительно методом анализа и описания, а не разъяснения принятого решения.
Многоуровневое управление образованием в Европейском союзе
Для анализа участников процесса принятия решений в ЕС необходимо провести разделение межу институтами и акторами (субъектами принятия решений), как это сделал Г. Маркс в ключевой статье о многоуровневом управлении: «Наша отправная точка <> это проведение четкого различия между институтами и акторами, т. е. между государством (и органами ЕС) и отдельными лицами, группами и организациями, действующими в рамках этих учреждений и их процессов»[39]. Используя это разделение, авторы обобщают систему принятия решений в ЕС, выделяя «взаимозависимость, взаимодополняющие функции и пересекающиеся компетенции» в качестве ведущих факторов деятельности[40].
Для анализа различных шагов, которые необходимы при принятии решений в ЕС, разработана модель четырех шагов:
1) разработка решения;
2) принятие решения;
3) имплементация решения;
4) разрешение судебных споров, вытекающих из принятого решения[41].
Данную модель можно применить для анализа системы принятия решений в конкретной сфере (например, в сфере образования). Европейский союз, следуя основным целям своего создания, указанным в учредительных договорах, обладает ограниченной компетенцией в вопросах образования согласно Договору о функционировании Европейского союза (далее ДФЕС). ЕС способствует развитию качественного образования, поощряя сотрудничество государств-членов и поддерживая их деятельность, в полной мере уважая при этом ответственность государств-членов за содержание процесса преподавания и за организацию национальных систем образования, включая их культурное и языковое разнообразие[42].
Принимая такие границы своей компетенции, ЕС все же пытается их расширить, апеллируя в том числе к основным целям создания союза, таким как обеспечение свободы передвижения. Таким образом, ст. 53 и 62 ДФЕС[43] используются для дополнительного расширения правовой базы в этой сфере.
Кто участвует в принятии решений в Европейском Союзе?
Разделение на институты и акторов (субъектов принятия решений) в сфере образования выглядит следующим образом.
Институтами могут являться:
органы ЕС (Европейская комиссия, Совет ЕС, Европейский парламент, Суд ЕС и т. д.);
государства члены ЕС (а также их внутренние институты в зависимости от их роли в принятии решений).
Акторами могут выступать:
различные советники и консультативные (экспертные) советы, в том числе официально задействованные в принятии решений;
общественное мнение, включая социальные медиа;
группы интересов, включая лоббистов.
Институты и акторы взаимодействуют на различных уровнях и стадиях процесса принятия решений:
запускают процесс принятия решений (стадию разработки решения) путем локализации проблемы, ее определения, поиска различных путей решения этой проблемы;
пытаются повлиять на окончательное решение, выдвигая свои предложения, подкрепляя свою позицию исследованиями, мобилизуя заинтересованные группы или общественность;
используют стадию имплементации решения для расширения границ возможного применения решения, а также бойкотирования имплементации решения по той или иной причине, например финансовой («слишком дорого»);
выступают в роли экспертов или инициаторов разбирательств во время стадии разрешения судебных споров.
Методы многоуровневого управления позволяют описать пути подготовки решений, влияния на них и их трансформацию на практике[44]. Однако в исследованиях, проводимых с использованием этих методов, возникают сложности с «измерением» влияния отдельных институтов или акторов. Ученым сложно объяснить, как, на каком уровне и в какой степени тот или иной участник процесса повлиял на принятие и реализацию решения.
выступают в роли экспертов или инициаторов разбирательств во время стадии разрешения судебных споров.
Методы многоуровневого управления позволяют описать пути подготовки решений, влияния на них и их трансформацию на практике[44]. Однако в исследованиях, проводимых с использованием этих методов, возникают сложности с «измерением» влияния отдельных институтов или акторов. Ученым сложно объяснить, как, на каком уровне и в какой степени тот или иной участник процесса повлиял на принятие и реализацию решения.
Сложности, связанные с недостаточной разработанностью научных методов «измерения влияния», не ограничиваются научной повесткой. На практике это затрудняет процесс понимания и оценивания обществом решений, принимаемых в рамках ЕС. Эта неопределенность и недостаточная структурированность приводят к тому, что процесс принятия решений кажется запутанной системой, в которой много участников, но нет понимания, кто из них принимает конкретные решения. Именно из-за этого в речь вошел оборот «они в Брюсселе [решили] (they in Brussels are [deciding])», который используется для критики безликих и отстраненных, по мнению граждан, политики и решений ЕС. Некоторые политические партии используют этот лозунг и приходят с ним к определенному успеху, что можно рассматривать как одну из причин распространения споров о выходе той или иной страны из состава ЕС.
Расширение компетенций Европейского союза в сфере образования
Ситуация «они в Брюсселе» возникает и при принятии решений в сфере образования. Даже если компетенция Европейского союза четко определена (ст. 164 ДФЕС), институты зачастую пытаются фактически расширить пределы установленных границ их компетенции.
Одним из способов расширения компетенции ЕС в сфере образования является использование так называемого «совместного механизма принятия решений»[45]. Решения принимаются Европейским советом и министрами государств членов ЕС, это дает возможность Совету ЕС действовать как в рамках полномочий, предусмотренных учредительными договорами, так и вне их на основе полномочий представителей органов государств-членов. С юридической точки зрения такие решения являются одновременно и решениями ЕС, и решениями, которые можно признать межгосударственными соглашениями в рамках международного права. Эти решения не нелегальны, однако они существуют в определенной «серой зоне», которая не способствует четкому пониманию того, как они принимаются, поэтому многие используют по отношению к таким решениям термин «мягкое образовательное право».
Другим подходом для расширения компетенции ЕС является разработка рекомендаций, которые не являются обязательными для государств членов ЕС. Однако политическое влияние рекомендаций в сфере образования достаточно высоко, так как одной из широко поддерживаемых целей ЕС является унификация образовательных систем в контексте свободы передвижения. Европейская система квалификаций[46] была опубликована Европейской комиссией лишь как рекомендация, но на практике этот документ до настоящего времени оказывает огромное влияние на принятие решений о национальных системах образования.
Третьим подходом является влияние через финансирование образовательных проектов и программ Европейским союзом, где решение об участии принимается непосредственно государствами-членами и другими национальными акторами. Erasmus+[47] популярная программа обменов на разных уровнях образования является хорошим примером таких программ.
Заключение
В Европейском союзе существуют четкие правовые условия для принятия решений в сфере образования: в основном государства члены ЕС имеют собственные полномочия, а европейские институты не должны вмешиваться в компетенцию государств-членов, установленную договорами. При использовании методов, выходящих за рамки данных правил, высок риск непрозрачности принятия решений. Такое сочетание компетенций приводит к другой проблеме к несоответствию механизма принятия решений демократическим принципам. Демократия чаще всего описывается как система «сдержек и противовесов». Это означает, что возможность действовать в такой системе разделена между различными субъектами, например, когда основным действующим субъектом является избранный парламент, а правительство несет ответственность перед парламентом. Однако если в рамках ЕС в сложившейся системе нет четкого различия между субъектами, возникает вопрос: как национальный парламент должен требовать ответственности от национального правительства? Решение этой проблемы, которое можно было бы применить, в частности, в сфере образования, лежит в возврате к системе четкого разграничения полномочий в рамках многоуровневого управления.