Борьба с коррупцией в царской России и в сталинском СССР
Борис Романов
© Борис Романов, 2021
Коррупция в царской России
Для справки: статья «Коррупция в России» в Википедии написана с участием автора этой книги (Б. Романова). Материалы этого раздела основаны на статьях «Ответственность чиновников за взяточничество и лихоимство по дореволюционному законодательству России» на сайте законодательных актов РФ и «Чиновничество России. XIX век», а также печатных изданий: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России [41], Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX века [43], Юшков С. В. История государства и права СССР [127].
История проблемы. XVIII век. Петр I
Начнем с Петра I, так как именно при нем, с 1715 года все чиновники стали получать фиксированную зарплату, и получение взятки в любой форме рассматривалось уже как преступление. При Петре I начался очень важный этап в истории борьбы с лихоимством. Этот термин был введен в законодательство Указом от 24 декабря 1724 года «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное». Под лихоимством понималось получение чиновниками при отправлении своих служебных обязанностей посулов (взяток) и незаконных сборов с населения. Под страхом наказания Указ запрещал всем чиновникам получать какое-либо иное вознаграждение за свой труд, кроме определенного им государством жалованья. Служащего, нарушившего запрет, ожидала суровая мера: «Жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен будет».
В качестве предупредительной меры Указом было предусмотрено обязательное ознакомление всех чиновников с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался.
Но в целом XVIII век характеризовался противоречивым отношением к лихоимству со стороны царских правительств. Если в первой четверти столетия наблюдалось усиление борьбы со злоупотреблениями в сфере государственной службы, вплоть до применения к виновным высшей меры наказания «казнить смертью», то уже при Екатерине I (в 1726 году) была фактически возвращена древнерусская (с XV века) система «кормлений» от должности. Тем не менее, поиск системы сдержек и противовесов лихоимству и взяточничеству продолжился и при Анне Иоановне, и при Екатерине II. Эти преступные деяния по-прежнему карались законом.
В период правления Великой Императрицы были обозначены два основных способа борьбы с взяточничеством:
Обеспечение чиновников достаточным жалованьем. При этом Екатерина II предупреждала, что если кто, несмотря на такую щедрость, все же будет уличен в лихоимстве, тот не только из числа честных, но из всего рода человеческого истреблен будет.
Всенародное объявление о взяточниках и о примененных к ним наказаниях.
XIX век. Александр I
Одной из причин неудачной борьбы правительств предыдущих эпох с лихоимством Александр I считал несовершенство существующей нормативно-правовой базы. В этой связи он повелел правительствующему Сенату рассмотреть вопрос о достаточности законов о лихоимстве, о том, не покрывали ли их эти законы. Однако результат данного рассмотрения отсутствовал: в течение ближайших лет никаких новых законодательных актов по борьбе с лихоимством принято не было. Более того, последовавшие в этой области в 1809 и 1811 годах Указы оставляли в силе законодательные акты Петра I и Екатерины II.
Тем не менее, рост должностных преступлений в империи показывал, что реформирование законодательства необходимо. Взяточничество прочно обосновалось не только в центре, но и в губерниях. Не обошло оно и судебную систему.
К концу первой четверти XIX века у высших государственных сановников не существовало разномыслия по поводу того, что необходимо в кратчайшие сроки выявить причины и найти ближайшие способы к искоренению должностных преступлений, в особенности лихоимства.
Николай I
Решение этой сложной и многогранной задачи, имеющей своей конечной целью «истребление сей язвы», было возложено Николаем I на особый Комитет, учрежденный императором в мае 1826 года при Общем собрании Санкт-Петербургских департаментов Сената и состоявший из трех сенаторов и одного обер-прокурора. Считая борьбу с должностными злоупотреблениями одной из основных задач государства, Николай I продолжал искать пути к искоренению этих деяний, стремясь преуспеть на том поприще, где потерпел неудачу его предшественник. Одним из таких новшеств в годы правления Николая I стало образование в 1826 году третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. По мнению императора, для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц в первую очередь необходимо было установить повсеместный контроль за их деятельностью. Решить эту задачу и был призван созданный отдел. Согласно Инструкции от 13 января 1827 года, данной шефом жандармов, генерал-адъютантом Бенкендорфом своим подчиненным, они должны были:
обратить особенное внимание на могущие произойти без изъятия во всех частях управления и во всех состояниях и местах злоупотребления, беспорядки и закону противные поступки;
наблюдать, чтобы спокойствие и права граждан не могли быть нарушены чьей-либо личной властью и преобладанием сильных лиц или пагубным направлением людей злоумышленных.
В середине XIX века в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно.
О численности чиновников в середине века, вернее с 1847 по 1857 год, существуют точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента гражданского ведомства. В 1847 году число чиновников составляло 61548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II 40, к III 166, к IV 484, к V 1100, к VI 1621, к VII 2588, к VIII 4671 и к IXXIV 50877 человек.
Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода Законов (1832, 1842, 1857 годы), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15. Хотя в ней не давалось определения понятие лихоимства, статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковыхбылотри:
незаконные поборы под видом государственных податей;
вымогательство вещами, деньгами или припасами;
взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.
Таким образом, Свод Законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства. Под взятками здесь понимались всякого рода подарки, которые делались чиновникам для ослабления силы закона.
При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:
не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;
если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;
учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия.
С 1845 года основным законодательным актом, регулировавшим ответственность чиновников за мздоимство и лихоимство, стало Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (далее Уложение). Однако при этом законодательное определение этих понятий отсутствовало. Путем толкования правовых норм Сенат установил, что мздоимство и лихоимство представляют собой два главных вида взяточничества. Так, если действие, за которое получен дар, не составляло нарушения обязанностей службы, то получение вознаграждения являлось мздоимством, если же обязанности службы были нарушены лихоимством.
По Уложению, чиновник, уличенный в мздоимстве, подвергался либо только денежному взысканию, либо денежному взысканию, сопряженному с отрешением от должности.
За лихоимство законодатель установил более суровые санкции, чем за мздоимство. В частности, если подарок был получен чиновником для совершения чего-либо противного обязанностям службы, то виновный приговаривался к лишению всех особенных прав и преимуществ и к отдаче в исправительные арестантские отделения (ранее, статьей 402 Уложения в редакции 1845 года, одним из видов санкций являлась также ссылка в Сибирь с заключением на срок от одного года до трех лет). Однако при наличии смягчающего вину обстоятельства, каковым являлось раскаяние и объявление о том своему начальству, наказание могло быть ограничено либо исключением из службы, либо удалением от должности, либо одним строгим выговором, с внесением или без внесения в послужной список чиновника.
Высшей степенью лихоимства законодателем было названо вымогательство. Согласно статье 377 Уложения таковым признавались: всякая прибыль или иная выгода, приобретаемая по делам службы притеснением или угрозами и страхом притеснения; всякое требование подарков или неустановленной законом платы, или ссуды, или каких-либо услуг, прибылей и иных выгод по касающемуся службы или должности виновного в том лица делу или действию, под каким бы то ни было видом или предлогом; всякие неустановленные законом или в излишнем против определенного количестве поборы деньгами, вещами или чем-либо иным; всякие незаконные наряды обывателей на свою или чью-либо работу.
Основным отличительным признаком вымогательства являлось принуждение, то есть отсутствие добровольного согласия дающего взятку. Виновный в вымогательстве подвергался либо отдаче в исправительные арестантские отделения, с лишением всех особенных прав и преимуществ, либо к лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения на срок от 5 до 6 лет. При наличии отягчающих вину обстоятельств, к каковым относились истязание или иное явное насилие, виновный приговаривался к лишению всех прав состояния и ссылке на каторжные работы на срок от 6 до 8 лет.