Задача государства состоит в том, чтобы гарантировать каждому минимальный уровень социальной защиты, а значит, и минимальный уровень предоставления социального обеспечения, в том числе и инвалидам. Государство пытается идти по пути установления минимальных государственных стандартов, которые для регионов должны быть «отправной точкой», на которую они могли бы опираться при предоставлении социального обеспечения гражданам, проживающим на их территории.
Существует прямая взаимосвязь между уровнем финансирования и результатами реализации областных Программ, которая определяется стабильностью и полнотой финансирования. Для проведения ряда мероприятий, предусмотренных Программами, возможно привлечение внебюджетных источников средств общественных объединений.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, Российская Федерация и ее субъекты несут ответственность за решение вопросов в сфере социальной защиты населения, в том числе в сфере социальной защиты инвалидов.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. Заключенные в них положения получают затем развитие в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Отсутствие федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого правового акта субъектом Федерации. Конституция не запрещает опережающего правового регулирования в субъекте Федерации и не устанавливает жесткой последовательности в регулировании отношений по вопросам совместного ведения, т. е. не требует, чтобы вначале принимался закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации. Она требует только одного: чтобы законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации принимались в соответствии с федеральными законами.
Субъекты Федерации в соответствии с федеральным законодательством принимают свои нормативные правовые акты, улучшающие, по сравнению с федеральным, положение социально незащищенных граждан, в том числе и инвалидов. Примерами такой законотворческой деятельности могут служить Законы: Республики Татарстан от 24.07.2006 г. 60-ЗРТ «О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите»[32], Пермского края от 04.04.2016 г. 627-ПК «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к информации, объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур Пермского края»[33] и других субъектов РФ.
Кардинальные преобразования в механизмах социальной защиты населения регионов России произошли в связи с упомянутым Федеральным законом 122-ФЗ. В федеральные законы и другие нормативные правовые акты внесены принципиально важные изменения, которые направлены на упорядочение системы предоставляемых гражданам РФ и иным лицам, проживающим на территории государства, гарантий, мер социальной защиты и социальной поддержки.
В соответствии с Федеральным законом 122-ФЗ правовое регулирование ряда ранее предоставлявшихся на федеральном уровне льгот и гарантий в настоящее время осуществляют субъекты РФ. При переходе к системе социального обеспечения граждан, основанного на положениях данного Закона, субъекты РФ должны:
при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;
реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;
предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;
не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
Основная цель данного Закона заключается в том, что субъекты РФ не только обязаны предоставлять гарантированные на федеральном уровне отдельные виды социального обеспечения (натуральные льготы, денежные пособия и др.), но и вправе устанавливать иные виды социального обеспечения за счет средств своих бюджетов.
Тем не менее за прошедшее время с момента принятия Федерального закона 122-ФЗ стало очевидно, что закон своих целей по обеспечению конституционных гарантий прав граждан в сфере социального обеспечения в полной мере не достиг.
В региональном законодательстве отражаются экономические возможности субъектов РФ, которые приводят к тому, что право на социальное обеспечение, а именно объем социальных выплат и услуг, ставится в зависимость от финансового благополучия региона[34].
_
Глава I. Общие положения
Статья 1. Понятие «инвалид», основания определения группы инвалидности
Инвалид лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.
Ограничение жизнедеятельности полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.
В зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».
Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством
Российской Федерации.
Комментарий к статье 1 Закона
Инвалидность (от лат. invalidus слабый, немощный) нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты[35].
Понятие инвалидности и критерии разграничения трех ее групп были закреплены в советском законодательстве и впоследствии в Законе РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» от 20.11.1990 г. Инвалидность определялась как нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или к существенным затруднениям в жизни[36].
Новое законодательство существенно изменило концепцию инвалидности. В преамбуле Конвенции «О правах инвалидов» Генеральная Ассамблея ООН признала, что инвалидность эволюционирующее понятие и является результатом взаимодействия, происходящего между имеющими нарушения здоровья людьми и средовыми барьерами, которые мешает их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими (п. «е»)[37].
Данной Конвенцией определен круг лиц, к которым относятся инвалиды. Это лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими. В данном определении содержится перечисление различных функциональных нарушений, а также социологические элементы, что дает возможность учитывать местные особенности и концепции развития личности в различных культурно-социальных условиях.
Развивая положения международных актов российский законодатель сформулировал понятие «инвалид». Инвалид это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.
Как правильно отмечает М. Акатнова, инвалидность заключает в себе риск социального исключения, дискриминации со стороны здоровых членов общества и социальных институтов, приводящей к социальной недостаточности индивида, т. е. к его невозможности полноценно функционировать в обществе[38]. Поэтому лица, признанные инвалидами, нуждаются в особой защите со стороны государства и общества.
Признание гражданина инвалидом осуществляется исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификацией и критериев, утверждаемых Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.