Данные для обзора предоставляются Программой развития ООН (ПРООН)47 и Организацией ООН по образованию, науке и культуре (ЮНЕСКО)48. В соответствии с методикой обследования HCI вычисляют по формуле:
Составное значение индекса человеческого капитала =
= +1/3 × уровень грамотности взрослых +
+2/9 × общий коэффициент обучающихся +
+2/9 × ожидаемая продолжительность обучения +
+2/9 × средняя продолжительность обучения.
Заметим, что помимо индекса развития э-правительства EGDI в ООН подсчитывают еще дополнительный индекс электронного участия граждан во взаимодействии с государством (индекс э-участия, E-participation Index, EPI [22]). Индекс э-участия обогащает содержание обзора, поскольку с его помощью учитывается:
предоставление государством гражданам (по требованию или без) электронной публичной информации («предоставление электронной информации», «e-information sharing»);
вовлечение граждан в обсуждение с государством вопросов государственной политики и услуг («электронные консультации», «e-consultation»);
расширение прав и возможностей совместного участия государства и граждан в проектировании вариантов государственной политики, создании компонентов услуг и условий для их предоставления («электронное принятие решений», «e-decision making»).
Заметим, что такая оценка взаимодействия граждан с электронным правительством явно выходит за рамки традиционного оказания электронных услуг и предоставления информации, свойственные электронному правительству в соответствии с определением ООН. Эти взаимодействия скорее относятся к «открытому правительству» (см. предыдущий раздел), о котором сегодня достаточно много говорится.
Рассмотрим динамику развития электронного правительства в России в соответствии с тем, как она отражена в обзорах ООН [59]. Изменение позиции Российской Федерации в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства для двух главных композитных индексов показано в таблице 1.4.
Таблица 1.4. Динамика позиции Российской Федерации в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства49
Из таблицы видно, что до конца 2009 года прогресса не наблюдалось. Как будет показано ниже (см. раздел 3.1), в этот период осуществлялась в основном информатизация министерств и ведомств. Индексы не росли из-за неразвитой телекоммуникационной инфраструктуры и отсутствия электронных государственных услуг. Но 31 декабря 2009 г. заработал Единый портал государственных услуг (ЕПГУ) с несколькими электронными услугами. Это произошло между двумя рейтингами: 2010 и 2008 годов. К середине 2011 года появился уже не один десяток услуг, что в последующие годы было зафиксировано и сразу привело к резкому повышению позиции России в рейтинге.
По результатам обследования ООН в 2016 году (см. табл. 1.5) произошли существенные изменения в составе лидирующих стран. 17 из 35 стран с лучшим рейтингом продемонстрировали положительную динамику (отмечены серым). Так, в состав стран с высоким уровнем EGDI (0,75) вошла Словения (21-е место), поднявшаяся с 41-го места. Резкий рост продемонстрировали Великобритания, Швеция, Дания и Мальта, занявшие в рейтинге соответственно 1-е, 6-е, 9-е и 30-е места. Заметим, что именно представители Великобритании на сегодняшний день активно продвигают и реализуют идеи цифровой трансформации государственного управления [46]. В то же время Республика Корея, устойчиво занимавшая 1-е место последние шесть лет, стала третьей.
Таблица 1.5. Top 35 в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства [59]
К сожалению, мы видим, что в 2016 году Россия потеряла свою позицию в тридцатке лидеров, опустившись на 35-е место и пропустив вперед Казахстан. Тем не менее, в Восточной Европе Россия все еще остается одним из лидеров по уровню развития электронного правительства, опережая, к примеру, Венгрию и Чехию. Институт развития информационного общества (ИРИО) дает падению рейтинга России в 2016 году следующее объяснение: «Падение места в общем рейтинге, как и его рост в 2012 году, объективны, объяснимы и связаны с динамикой двух индексов индекса телекоммуникаций и индекса онлайновых услуг» [87].
Другую, на наш взгляд, более точную картину дает сравнение динамики измеряемых ООН индексов в 2014 и 2016 гг. (см. табл. 1.6). Это средние значения индексов для 30 лучших стран и индексов российского ЭП. При этом следует учитывать, что составляющие композитного индекса развития электронного правительства EDGI нормализованы (см. выше) и не носят абсолютного характера. Из таблицы видно существенное падение российского индекса телекоммуникаций TII вместе с ростом индекса онлайновых услуг OSI. Тем не менее, этого роста не хватило даже для сохранения EGDI, поскольку одновременно Россия продемонстрировала падение индекса человеческого капитала HCI.
Другую, на наш взгляд, более точную картину дает сравнение динамики измеряемых ООН индексов в 2014 и 2016 гг. (см. табл. 1.6). Это средние значения индексов для 30 лучших стран и индексов российского ЭП. При этом следует учитывать, что составляющие композитного индекса развития электронного правительства EDGI нормализованы (см. выше) и не носят абсолютного характера. Из таблицы видно существенное падение российского индекса телекоммуникаций TII вместе с ростом индекса онлайновых услуг OSI. Тем не менее, этого роста не хватило даже для сохранения EGDI, поскольку одновременно Россия продемонстрировала падение индекса человеческого капитала HCI.
Таблица 1.6. Сравнительные значения индексов в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства50
По-видимому, основной причиной столь существенного снижения рейтинга можно считать невысокие темпы роста российского ЭП, наблюдаемые в последнее время, на фоне впечатляющей динамики развития ЭП целого ряда стран-лидеров51. В приведенной выше таблице 1.6 хорошо виден существенный рост средних индексов ЭП стран первой тридцатки за период исследования.
Полученные в странах лидерах рейтинга ООН результаты стали фундаментом для перехода государственного управления к моделям
«умного» и «сетевого» правительства, а также цифровой трансформации экономики и общества (см. предыдущий раздел). В свою очередь, достижение нового качества государственного управления позволило говорить о дальнейших задачах ЭП для обеспечения устойчивого развития стран.
Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, принятая главами государств и правительств государств членов ООН [86], определила 17 целей устойчивого развития (ЦУР) и 169 задач, которые направлены на создание мира, свободного от нищеты, голода, болезней и нужды.
Многие страны уже ведут работу в этом направлении, поэтому в рамках обследования ООН 2016 года проводился анализ того, как электронное правительство развивается и ориентируется на поддержку реализации ЦУР, что нашло отражение в тексте обзора. Следуя трендам 2014 года, ООН делает акцент на открытости, использовании информации для повышения ответственности государства перед гражданами и создания стимулов для более эффективного использования государственных ресурсов. При этом особо подчеркивается необходимость применения открытого правительства как для осуществления ЦУР, так и для мониторинга их достижения. В методику обследования ООН 2016 года были внесены некоторые изменения. Композитный индекс развития электронного правительства был модифицирован в части расчета индекса телекоммуникационной инфраструктуры для установления соответствия с целью 9 «Создание стойкой инфраструктуры, содействие всеохватной и устойчивой индустриализации и инновациям», тесно связанной с достижением всех семнадцати целей устойчивого развития. Достижение ЦУР требует обеспечения уровня участия в принятии решений, поэтому в этом году был пересмотрен и расширен список вопросов, используемых для оценки индекса электронного участия с целью отражения текущих тенденций вовлечения граждан в создание, реализацию и оценку государственной политики. Представленные в общем обзоре тенденции позволяют предположить, что эксперты ООН, проводившие обследование, формировали свою позицию через призму достижения ЦУР, что также в значительной мере повлияло на полученные результаты.
Как справедливо указано в обследовании ООН, достижение ЦУР требует больших усилий правительств, а также высокого потенциала и необходимых средств. Но оно также требует дальновидного и целостного принятия решений: ЦУР будут достигнуты, только если государственный и частный секторы будут применять комплексный и сбалансированный подход к социальной, экономической и экологической сферам, а также к различным областям устойчивого развития. Важно обеспечить всеобщий доступ к качественным услугам для принятия согласованных решений, разработки комплексных стратегий, повышения эффективности, прозрачности и подотчетности. Для этого необходим беспрецедентный уровень интеграции и институциональной координации политики.
С помощью современных электронных и мобильных сервисов ЭП призвано обеспечивать предоставление государственных услуг наиболее эффективным, доступным и соответствующим нуждам людей способом, способствовать повышению участия граждан в процессе принятия решений и увеличению прозрачности и подотчетности государственных учреждений. Наряду с интеграцией услуг э-правительство может поддерживать политику интеграции и поощрять усилия различных государственных учреждений для более тесного сотрудничества.