Называя теорию правотворчества междисциплинарным научным направлением на стыке науки теории государства и права и науки конституционного права, И.И. Шувалов утверждает, что в настоящее время она развивается в разных направлениях: теория юридической техники, теория законотворчества и др.[31] Действительно, отдельные вопросы правотворчества изучаются наукой конституционного права (организация законодательного процесса, распределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и пр.), однако базой для теории правотворчества является именно теория государства и права.
Наряду с общей теорией правотворчества формируется региональная теория правотворчества[32], в основе которой «идея единства правотворческой правосубъектности региональных органов государственной власти, общих принципов правотворчества, системности действующих правовых актов»[33].
Науковедческий статус теория правотворчества приобретает и за рубежом. В 1970-е гг. и позднее в странах континентальной Европы оформилось новое направление в правоведении легиспруденция (теория законотворчества).
В.И. Червонюк, одним из первых современных российских ученых применивший термин «легиспруденция» в своих работах, определяет его одновременно как «интердисциплинарную отрасль научного знания», а также как «сферу практической юриспруденции», объединившую юридические и иные дисциплины, в предмет исследований которых входят различные аспекты законодательной деятельности. В перечень элементов, составляющих легиспруденцию, входят законодательная методология (материальная легистика), техника законодательства (формальная легистика), подготовка законопроектов, информирование о состоянии законодательства, законодательная процедура, менеджмент законодательных проектов, социология законодательства, теория законодательства, учение о законодательных технологиях, теория согласования интересов в законотворчестве, методология и методика артикулирования и агрегации правообразующих интересов[34].
Считается, что подготовка законопроектов главным образом занятие юристов, в то же время «материальная легистика ни в коем случае не является привилегией лиц, имеющих юридическое образование, или сферой деятельности, к которой юристы являются однозначно более подготовленными, чем специалисты других профессий. Это относится, в частности, к методическому подходу, включая оценку, к менеджменту законодательных проектов и социологии законодательства. В отношении деятельности, связанной с материальными или содержательными аспектами законодательной работы, юристы, получившие традиционное юридическое образование, подготовлены не лучше других. Однако в силу их привилегированного положения на стадии подготовки законопроектов в законодательном процессе они несут особую ответственность и в отношении материальных аспектов законодательства»[35].
Отправной точкой развития легиспруденции послужило опубликование в 1973 г. работы П. Нолла «Учение о законодательстве». В 1997 г. бельгийский ученый Люк Ж. Винтгенс ввел в правоведение сам термин «легиспруденция»[36]. Однако некоторые авторы полагают, что основы легиспруденции были заложены еще в Древней Греции (в трудах Платона, Аристотеля и других крупнейших древнегреческих мыслителей можно найти упоминания о «науках о законах»), а сам этот термин был известен в том числе и российской науке и обнаруживается в работе «Философические предложения, сочиненные надворным советником и Правительствующего Сената секретарем Яковом Козельским в Санкт-Петербурге 1768 года»[37]. В частности, Я.П. Козельский писал о том, что знание применяемых законов несправедливо называть юриспруденцией, т. е. знанием прав, его следует называть легиспруденцией, т. е. именно знанием законов[38]. Вместе с тем заметим, что в дореволюционной российской юриспруденции употреблялось в основном понятие законоведение[39].
Развитие легиспруденции за рубежом связывают с работами И. Бентама («Теория законодательства»), Ф.К. фон Савиньи («О призвании нашего времени к законодательству и правоведению»). Так, И. Бентам вывел такой принцип законодательной деятельности, как полезность, описал специфику работы законодателя, определил критерии принятия законотворческих решений, определил функции законодательного процесса[40]. В свою очередь, Ф.К. фон Савиньи писал о том, что «законы не должны быть изолированы от сознания народа», а законодатель должен издавать законы, основываясь на убеждениях народа[41].
Развитие легиспруденции за рубежом связывают с работами И. Бентама («Теория законодательства»), Ф.К. фон Савиньи («О призвании нашего времени к законодательству и правоведению»). Так, И. Бентам вывел такой принцип законодательной деятельности, как полезность, описал специфику работы законодателя, определил критерии принятия законотворческих решений, определил функции законодательного процесса[40]. В свою очередь, Ф.К. фон Савиньи писал о том, что «законы не должны быть изолированы от сознания народа», а законодатель должен издавать законы, основываясь на убеждениях народа[41].
Итак, следует резюмировать, что в настоящее время в многочисленных научных работах по правотворчеству нашли отражение необходимые атрибуты, характеризующие теорию правотворчества как самостоятельную юридическую науку: цели и задачи, принципы, предмет и методика исследования[42]. Теория правотворчества «формулирует и возносит сам смысл творения права на индивидуальный уровень, акцентируя внимание на творчески свободном индивиде как основном действующем лице этой деятельности»[43].
§ 1.2. Понимание правотворчества: подходы и проблемы
Правотворчество понимается в узком и широком смысле. В узком смысле под правотворчеством принято понимать деятельность компетентных органов власти (государственных, муниципальных и др.), организаций, граждан по разработке и принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Широкое понимание правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства и создание в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменение и отмену действующих. По существу, представители широкого подхода к правотворчеству отождествляют его с правообразованием естественно-историческим процессом формирования права, включающим в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. В свою очередь, согласно узкому пониманию правотворчества правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое. Правообразование широкое понятие, в ходе которого формируются взгляды и идеи о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, результатом и итогом этого процесса и выступает правотворчество.
Отечественная теория правотворчества ориентируется, как правило, на понимание правотворчества как формальных процедур подготовки и издания нормативных правовых актов. «Правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм»[44]. Это урегулированная правом деятельность, имеющая своих субъектов, принципы и стадии.
Вместе с тем такая деятельность является лишь завершающим этапом процесса формирования права, правообразования, «вызревания» конкретных правовых норм в юридической практике[45]. Правотворчество является составной частью более широкого процесса правообразования. Так, В.С. Нерсесянц отмечал, что «социальный процесс формирования позитивного права это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права»[46].
Правотворчество является проявлением активной государственной деятельности, средством его управления обществом. Вместе с тем в настоящее время правотворчество осуществляют не только компетентные органы государственной власти, но также органы местного самоуправления, организации (локальное нормотворчество).
Рассмотрение правотворчества как деятельности по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов заставляет задуматься о содержании самого понятия «нормативный правовой акт». В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение этого понятия. В связи с этим на практике при отнесении того или иного правового акта к нормативным правовым актам руководствуются устоявшимися доктринальными определениями указанного понятия.