Видится необходимым провести анализ сущностных характеристик представительных органов, тем самым установить субъектный состав представительных органов, дать определение, выделить имманентные признаки, присущие представительным органам на современном этапе их функционирования.
В современной научной литературе ведутся споры о принадлежности того или иного органа к представительным. Проблемами представительных органов в советское время занимались такие исследователи, как А. И. Азовкин, А. А. Головко, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. Н. Крамник, А. Т. Лейзеров, А. И. Лукьянова, В. С. Основин, Б. А. Страшун. Суть советской теории представительности можно передать цитатой из работы А. А. Головко: «Представительными органами выступают Советы народных депутатов, которые составляют единую систему политическую основу Страны Советов; Советы самые представительные государственные органы трудящихся; в Советах сочетаются черты государственной и общественной организации, представительной и непосредственной демократии»[49].
На современном этапе правоведы не так единодушны в вопросе установления перечня органов власти, которые являются представительными. Так, к ним относят Парламент и местные Советы депутатов такие ученые-конституционалисты, как А. С. Автономов, А. В. Андреев, П. Н. Кириченко, С. В. Масленникова, Л. А. Нудненко, А. В. Савоськин, Г. Д. Садовникова и др. В то же время ряд других известных исследователей М. В. Баглай, О. Е. Кутафин, А. С. Пиголкин обосновывают необходимость отнесения к представительным органам и Президента, избранного всеобщим голосованием на выборах. В частности, можно привести мнение российского ученого С. А. Авакьяна: «Понятие "представительные органы" охватывает и Президента который произведен от народа в силу выборности»[50].
Относят Президента к представительным органам и ряд белорусских ученых: Г. А. Василевич, А. Ф. Вишневский, Д. М. Демичев, Т. С. Масловская. Например, Т. С. Масловская определяет статус Президента как «высший представительный орган государственной власти с особым статусом»[51].
Белорусский исследователь О. В. Чмыга в своей диссертации к коллегиальным органам представительной власти относит Парламент, местные Советы депутатов и органы, о которых умалчивают другие авторы, органы территориального общественного самоуправления. Президент, по ее мнению, как выборное лицо является носителем ряда представительских полномочий. Таким образом, ученый относит к органам представительной власти органы территориального общественного самоуправления (далее ОТОС). Считаем, что на данном этапе законодательного закрепления ОТОС, с одной стороны, являются формой непосредственной демократии наряду с референдумом и собраниями, конференциями, с другой предполагают делегирование гражданами, проживающими на определенной территории, своих прав избираемым ими на своих собраниях представителям. Для отнесения ОТОС к субъектам представительной власти необходимо определить характер их полномочий, степень влияния на процессы реализации и защиты прав и свобод граждан, общественных объединений, юридических лиц. Указанные вопросы дискуссионные, так как ОТОС являются формой самоуправления и не относятся к государственным органам.
Они не обладают властными полномочиями, не установлен однозначно их правовой статус как отдельных самостоятельных субъектов, имеющих представительный характер[52].
В истории суверенной Республики Беларусь существует еще одно образование, которое не нашло четкого конституционного и законодательного закрепления своего правового статуса и, как следствие, места в системе государственной власти, это Всебелорусское народное собрание (далее ВНС). В настоящее время функционирование ВНС основано на Законе «О республиканских и местных собраниях», но в нем не закрепляются природа этих собраний, их важность и политическое значение, рекомендательный характер их деятельности и принимаемых решений. Отнесение его к какому-то виду органов является проблемным из-за такой неурегулированности, но факт его существования, предназначения и деятельности свидетельствует о его высоком статусе.
Считаем, в настоящее время назрела необходимость закрепления правового статуса Всебелорусского народного собрания на конституционном уровне как высшего представительного органа народовластия. Такое закрепление будет способствовать стабилизации его правового статуса, определению положения в государственном механизме и расширению классической теории разделения властей до выделения в ней самостоятельного вида власти представительной. К субъектам представительной власти в Республике Беларусь можно было бы отнести Всебелорусское народное собрание, Президента, Парламент, местные Советы депутатов. Органы общественного территориального самоуправления не относятся к органам вообще, являются формой осуществления непосредственной демократии, формой самоуправления.
Считаем, в настоящее время назрела необходимость закрепления правового статуса Всебелорусского народного собрания на конституционном уровне как высшего представительного органа народовластия. Такое закрепление будет способствовать стабилизации его правового статуса, определению положения в государственном механизме и расширению классической теории разделения властей до выделения в ней самостоятельного вида власти представительной. К субъектам представительной власти в Республике Беларусь можно было бы отнести Всебелорусское народное собрание, Президента, Парламент, местные Советы депутатов. Органы общественного территориального самоуправления не относятся к органам вообще, являются формой осуществления непосредственной демократии, формой самоуправления.
Переходя к рассмотрению различных точек зрения современных ученых на содержание имманентных признаков представительных органов, отметим, что базовые признаки были определены еще Ш. Л. Монтескье, К. Марксом, другими исследователями времени становления конституционализма. Например, обосновывая функциональное предназначение представительных органов, Ш. Л. Монтескье писал, что «представительное собрание следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения», а чтобы «создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы»[53].
Российский ученый В. Е. Чиркин к основным признакам и характеристикам представительных органов относит то, что они по своему составу и характеру деятельности выражают интересы народа; занимают первостепенное место в системе государственных органов; осуществляют деятельность на началах коллегиальности; пользуются поддержкой со стороны населения, избранных представителей[54]. В свою очередь, А. С. Автономов и С. В. Масленникова выделяют такие же признаки: выборность, особый характер связи избирателей и избранных представителей, коллегиальность при принятии решений[55]. В своем труде Н. А. Богданова подчеркивает, что «только в совокупности все вышеназванные свойства дают качество, позволяющее характеризовать органы как представительные»[56]. Теоретик права В. А. Максимов выделяет следующие черты и функции представительной природы органа: «Он олицетворяет первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным аппаратом, реализуемую посредством принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и его членов; заключает в себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа; обуславливает ответственность перед народом за уровень действий самой себя и государственной власти в целом»[57].
Отличается от вышеназванных мнение Г. Д. Садовниковой, которая придерживается той точки зрения, что «только нижние палаты Парламента являются подлинно представительными органами из-за того, что избираются прямыми выборами, коллегиальные по составу и взаимодействуют напрямую с избирателями»[58]. В диссертационной работе А. В. Андреев определяет следующие признаки представительных органов: «выборность, специальные требования к представителям, специальная процедура отбора, наличие доверия избирателей на представительство их интересов в органе власти»[59].
Итак, выделяемые авторами различных периодов развития теории представительности признаки можно отнести к признакам представительности и классифицировать по следующим основаниям:
способ формирования и легислатура (срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа): выборность или особая процедура отбора; сменяемость или периодичность;
взаимодействие с электоратом: выражение интересов граждан, поддержка со стороны избирателей, доверие со стороны избирателей, ответственность перед избирателями; закрепление права отзыва; особый характер связи с избирателями; обратная связь;
особое положение в системе государственной власти: специальная компетенция, организационно-правовые основы деятельности, специальные требования к представителям;
особый порядок деятельности: коллегиальность; гласность и открытость в работе, наличие кворума; правомочность состава;
особый статус избранных представителей: неприкосновенность депутатов, наличие властных полномочий.