На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т. к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций.
Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы1 административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.
Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).
Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония)2.
Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение, в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).
В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административно-территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.
В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом.
Основной закон Германии не содержит подробных постановлений о местном управлении и самоуправлении. Он указывает, что общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин также обладают правом самоуправления. В округах и общинах должны создаваться представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Следует отметить, что в округах и общинах правом избирать и быть избранным наделены также лица, имеющие гражданство одного из государств, входящих в Европейское сообщество (ч. 1 ст. 28)3.
Каждая земля самостоятельно определяет структуру и полномочия органов местного управления и самоуправления: в общих чертах в земельных конституциях, а более подробно в специальных законах. Система местного управления и самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением земель. Большинство земель ФРГ (Бавария, Баден-Вюртемберг, Гессен, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Северный Рейн Вестфалия) в административном отношении делятся на округа, уезды и общины; большая часть новых земель (Бранденбург, Мекленбург Верхняя Померания, Саксония-Анхальт, Тюрингия), а также две небольшие западные земли (Саар, Шлезвиг-Гольштейн) только на уезды и общины. Крупные города приравниваются к уездам.
В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом.
Основной закон Германии не содержит подробных постановлений о местном управлении и самоуправлении. Он указывает, что общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин также обладают правом самоуправления. В округах и общинах должны создаваться представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Следует отметить, что в округах и общинах правом избирать и быть избранным наделены также лица, имеющие гражданство одного из государств, входящих в Европейское сообщество (ч. 1 ст. 28)3.
Каждая земля самостоятельно определяет структуру и полномочия органов местного управления и самоуправления: в общих чертах в земельных конституциях, а более подробно в специальных законах. Система местного управления и самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением земель. Большинство земель ФРГ (Бавария, Баден-Вюртемберг, Гессен, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Северный Рейн Вестфалия) в административном отношении делятся на округа, уезды и общины; большая часть новых земель (Бранденбург, Мекленбург Верхняя Померания, Саксония-Анхальт, Тюрингия), а также две небольшие западные земли (Саар, Шлезвиг-Гольштейн) только на уезды и общины. Крупные города приравниваются к уездам.
Города-земли Берлин, Бремен и Гамбург имеют свои особенности административного устройства. Берлин в административном отношении делится на районы, которые пользуются самоуправлением, но не обладают правами общин: они не принимают собственный устав и не обладают финансовой самостоятельностью.
Бремен состоит из двух общин (Бремен и Бременхафен), являясь одновременно землей и объединением общин. Гамбург одновременно земля и община, подразделяющаяся на городские районы.
Система местного управления создается в округах. Она формируется правительственными учреждениями земли, действует по их прямым указаниям и подчиняется им во всей своей деятельности.
Органом управления в округе является правительственный президент, назначаемый правительством или премьер-министром земли и подчиняющийся министру внутренних дел земли. При правительственном президенте образуется правительственный президиум, который является не коллегиальным органом управления, а аппаратом правительственного президента, т. е. группой чиновников, ведающих отдельными административными вопросами.
Правительственным президентам подчинены главы местной администрации в уездах ландраты, или уездные директоры. Эти должностные лица вместе с создаваемыми при них управами и дирекциями выступают как часть государственной (земельной) администрации на уровне уезда. Параллельно с ними в уездах существуют и органы местного самоуправления. Там образуются выборные органы, представляющие население уезда. Порядок формирования этих органов и их полномочия регламентируются положениями об уездах, которые принимаются в каждой земле.
Что касается общин, то согласно законодательству ФРГ община является корпорацией публичного права, обладающей правом самоуправления в местных делах. Сфера самоуправления определяется законами земель и охватывает в основном вопросы коммунального хозяйства. Земельные конституции обычно относят к компетенции общин следующие вопросы: управление общинным имуществом и общинными предприятиями; местный транспорт и дороясное строительство; коммунальные услуги; местная полиций и пожарная охрана; местные культурные учреждения; социальные учреждения (дома престарелых); спортивные учреждения (стадионы, бассейны и т.п.) и др. Но какие именно задачи отдельные общины могут решать самостоятельно в конституциях детально не определено. Общинные власти функционируют и как исполнительные органы государства, и как самостоятельные политические органы, осуществляющие определенные само управленческие задачи.
Цель коммунального самоуправления активизировать проживающее в общинах население для решения общественных дел и тем самым практиковать демократию на низовом уровне.