С другой стороны, популярность кадровых резервов привела к тому, что они зачастую воспринимаются в качестве универсальной кадровой технологии «универсальной таблетки» от всех кадровых проблем. Это, в свою очередь, привело к переоценке роли и значения резервов, особенно в государственной сфере, и, как следствие, появлению огромного разнообразия резервов, зачастую дублирующих друг друга (рис. 2).
Рис. 2. Многообразие кадровых резервов в государственной сфере
Далее более подробно будет описано все многообразие существующих кадровых резервов в госсфере. Именно это в значительной степени неоправданное многообразие порождает актуальность создания единой системы кадровых резервов в Российской Федерации, а возможно и единого (или сводного) кадрового резерва. Актуальность создания единой системы кадровых резервов может определяться следующим:
возможность использования всеми государственными органами (а также органами местного самоуправления, государственными и др. подведомственными организациями) единой базы данных для более эффективного поиска и привлечения наиболее перспективных кадров;
возможность, прежде всего для государственных гражданских служащих, но и не только для них, миновать «карьерные тупики», рассматривая для себя вакансии на территории всей Российской Федерации в масштабах всей системы государственного управления за счет включения в базу данных единого резерва;
необходимость для конкретного государственного органа более внимательно и бережно относиться к собственным кадрам, что станет неизбежным в условиях повышения конкуренции за кадры;
возможность для субъектов государственной кадровой политики принимать более оперативные и более гибкие кадровые решения, располагая всей актуальной информацией о кадровом потенциале государственных органов как федерального, так и регионального уровней. Именно построение системы карьерных лестниц в масштабах всей системы государственного и муниципального управления позволит выстроить более проактивную кадровую политику.
При этом следует подчеркнуть, что управление кадровыми резервами в государственной сфере выходит за рамки исключительно организационного контекста и интегрируется в макросоциальный контекст. Одновременно с процессами формирования кадровых резервов по территориальному признаку или по сферам интересов конкретных федеральных органов власти необходимо обеспечить оптимальные условия для развертывания этого процесса по межрегиональному и «профессионально-межотраслевому» признакам с учетом необходимости решать задачи поиска, привлечения и развития кадров как для государственной и муниципальной службы, так и для многочисленных подведомственных (так называемых бюджетных) организаций в системе и регионального управления, и в федеральных структурах. Конечно, у такого экстерриториального и эксорганизационного подхода к формированию и использованию кадровых резервов могут быть и свои недостатки, и ограничения. Однако с точки зрения государственного подхода выгод и перспектив у единой системы кадровых резервов в условиях такого федеративного государства, как Российская Федерация, значительно больше. Тем более что совершенно новые возможности для эффективного управления такого рода «единым резервом» в настоящее время появляются за счет развития цифровизации управления.
Даже первичный анализ как перечня, так и численного состава кадровых резервов, существующих в государственной сфере в настоящее время, позволяет сделать предположение об их избыточности и возможном дублировании друг друга (табл. 2). Кроме того, существование этих резервов обособленно друг от друга, не позволяет обмениваться данными о лицах, включенных в резервы, заинтересованным в этом государственным органам. Наконец, слишком высокая численность лиц, включенных в резервы (в первую очередь речь идет о кадровых резервах на федеральной государственной гражданской службе и на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации), значительно затрудняет возможность целенаправленной работы с участниками резервов, необходимой для повышения уровня управленческой готовности этой наиболее потенциальной (если это так) группы сотрудников. Подготовка и обучение, управление должностным продвижением, помощь при вхождении в должность и т. д. требуют значительных организационных и финансовых ресурсов, и их выделение в достаточном количестве становится практически невозможным при численности резервов в десятки тысяч человек.
Даже первичный анализ как перечня, так и численного состава кадровых резервов, существующих в государственной сфере в настоящее время, позволяет сделать предположение об их избыточности и возможном дублировании друг друга (табл. 2). Кроме того, существование этих резервов обособленно друг от друга, не позволяет обмениваться данными о лицах, включенных в резервы, заинтересованным в этом государственным органам. Наконец, слишком высокая численность лиц, включенных в резервы (в первую очередь речь идет о кадровых резервах на федеральной государственной гражданской службе и на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации), значительно затрудняет возможность целенаправленной работы с участниками резервов, необходимой для повышения уровня управленческой готовности этой наиболее потенциальной (если это так) группы сотрудников. Подготовка и обучение, управление должностным продвижением, помощь при вхождении в должность и т. д. требуют значительных организационных и финансовых ресурсов, и их выделение в достаточном количестве становится практически невозможным при численности резервов в десятки тысяч человек.
Таблица 2. Численный состав кадровых резервов
Далее будет представлен анализ формирования и использования кадровых резервов в Российской Федерации, в том числе с точки зрения исторической ретроспективы, сформулированы некоторые предложения по совершенствованию этой работы.
__________
1 По данным мониторинга Минтруда России в период с 2018 г. по III квартал 2019 г.
2 См. там же.
3 Список лиц, включенных в резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации (по состояния на 3 августа 2020 г.).
4 Итоговый список лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров (итоговый список составлен с учетом итогового рейтинга кандидатов в федеральный резерв управленческих кадров, сформированного РАНХиГС), по состоянию на 4 декабря 2020 г.
5 Список лиц, включенных в резерв управленческих кадров субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2020 г.
1. История становления института кадровых резервов в системе государственного управления
Рассматривая перспективы формирования и использования современных кадровых резервов, целесообразно начать с исторического контекста и коротко вспомнить советский опыт реализации кадровой политики, одним из объектов которой, безусловно, были управленческие кадры. После революции прежняя система управления и государственных чинов была упразднена, госаппарат начал формироваться прежде всего из членов РКП(б). Логично, что с самого начала при решении задачи формирования новой когорты профессионально подготовленных управленческих кадров упор был сделан на создание системы управленческой подготовки. В «1921 г. на X съезде РКП(б) было принято решение о создании специальных учебных заведений для подготовки кадров. Позднее была открыта Высшая школа марксизма-ленинизма при ЦК ВКП(б). Уже в 1946 г. на базе Высшей школы была образована Академия общественных наук при ЦК КПСС, а также специальным постановлением ЦК КПСС о подготовке и переподготовке партийных и советских работников была создана система партийных учебных заведений, включавшая в себя Высшую партийную школу при ЦК КПСС. Высшая партийная школа обеспечивала подготовку высококвалифицированных кадров, тем самым обеспечивая повышение кадрового потенциала партийных и советских органов управления и формируя необходимый кадровый резерв"» [43].
В 1923 г. были определены основные принципы отбора работников в секретные номенклатурные списки и назначения работников номенклатуры. К концу 30-х гг. окончательно складывается номенклатурный принцип, который просуществует до конца 80-х гг. (номенклатура была упразднена Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22.08.1990). «В государственном управлении номенклатура выступает как легитимный организационно-управленческий институт, т. е. целостный комплекс нормативных правовых установлений и правил, благодаря которым создается система работы с определенными категориями кадров. Это одновременно и совокупность реализуемых на практике организационно политических мер и технологий по подбору, профессиональному развитию и рациональному использованию высшего эшелона руководящих кадров федерального и регионального уровня» [43]. Важно отметить, что в номенклатуру были включены не только кандидаты на определенные государственные посты, но и так называемый резерв (список людей, из числа которого производятся назначения), «сложился и опыт индивидуальной работы с руководящими кадрами, их выдвижения на основе учета мнения коллектива, с решением кадровых вопросов на секретариатах партийных комитетов, на коллегиях министерств и ведомств» [17].