Административная ответственность установлена положениями ст. 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)» КоАП РФ за: осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (ч. 2); осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) (ч. 3, диспозиция в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. 408-ФЗ[80]); осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) (ч. 4). Согласно примечанию 1 к названной статье (в ред. Федерального закона от 8 июня 2015 г. 140-ФЗ[81]), понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
КоАП РФ также содержит ряд статей, отдельно устанавливающих административную ответственность за осуществление соответствующих видов деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Наряду с этим данный Кодекс включает в себя ст. 19.20 «Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)».
3. В ч. 3 комментируемой статьи в рамках установления критериев определения лицензируемых видов деятельности предусмотрено, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение указанного в ч. 1 данной статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Как упоминалось выше (см. введение), иными методами регулирования, нежели лицензирование, являются в том числе аккредитация, аттестация специалистов, контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов, включая обязательную сертификацию и декларирование соответствия продукции. Именно в связи с наличием иных методов регулирования в комментируемом Законе перечень лицензируемых видов деятельности сокращен по сравнению с Законом 2001 г. о лицензировании.
Особо следует упомянуть о таком методе регулирования, как саморегулирование, понятие которого определено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[82], это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
В Постановлении КС РФ от 19 декабря 2005 г. 12-П[83] сформулирована следующая правовая позиция в отношении этого метода регулирования:
Законом 2001 г. о лицензировании необходимость лицензирования деятельности арбитражных управляющих не предусматривается. Соответственно, в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[84] лицензирование как форма государственного регулирования деятельности арбитражных управляющих заменена на иной альтернативный механизм обеспечения стандартов профессиональной деятельности, предполагающий обязательность их членства в одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. В такой замене проявляется конституционный принцип соразмерности в правовом регулировании экономической деятельности;
создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций. Такой подход напрямую связан с проводимой в Российской Федерации административной реформой, среди приоритетных направлений которой, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах»[85], ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регламентирования, а также развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.
Как отмечалось в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 20112013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. 1021-р[86], оптимизация государственных функций связана со стимулированием развития саморегулирования; с 1 января 2006 г. пять видов лицензирования заменены обязательным членством в саморегулируемых организациях; всего в России по состоянию на апрель 2011 г. создано более 750 саморегулируемых организаций, охватывающих более 20 видов предпринимательской и профессиональной деятельности, государственную регистрацию которых осуществляют семь федеральных органов исполнительной власти; при этом требование об обязательном членстве субъектов бизнеса в соответствующих саморегулируемых организациях установлено в восьми видах предпринимательской и профессиональной деятельности.
На то, что названным выше Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. 824 развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики определено в качестве приоритетного направления административной реформы, обращено внимание в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования»[87]. При этом также упомянуто о следующем:
согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. 1789-р, одним из направлений работы в рамках административной реформы являются разработка и принятие нормативных правовых актов РФ, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющими передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти;