Своим историческим примером для подражания сторонники министерской системы избрали государственный аппарат, отлаженный или, если угодно, строго упорядоченный Петром Великим[12]. Петровские реформы рассматривались в качестве решительного отказа от прошлого, от Древней Руси, знаменующего первый шаг на пути к обретению «средств», необходимых для построения прочной и мощной секулярной империи. В Манифесте 1802 года министерства изображались наследниками петровской традиции и философии управления; при этом во внимание не принималось то, что само петровское государство являло собой сплав московских традиций с европейскими формами и терминологией.
Были у министерской системы и видные оппоненты, полагавшие ее инородным телом, противным русской традиции, первые критические мнения раздавались уже в 1802 году, одновременно с учреждением министерств. Примечательным образцом подобной критики, утверждающей чуждость новой системы государственным принципам минувшего столетия (то есть и петровским, и екатерининским), является полемическое послание екатерининского сановника сенатора Д. П. Трощинского. В иерархической организации министерств 1811 года он видел настоящее извращение замыслов Александра I[13]: по Трощинскому, монократический принцип управления совершенно чужд русской жизни и традиции, а сами министерства «основаны на одних отвлеченных понятьях вновь [т. е. недавно] возникшей философии»[14]. Дмитрий Прокофьевич был одним из архитекторов мифа о сенаторской «коллежской, или товарищественной», системе как важнейшем установлении XVIII столетия, «приличном» русским традициям и социальным реалиям[15]. Трощинский отстаивал статус сановной и придворной элиты XVIII столетия вопреки усилившемуся и освободившемуся от социальных оснований современному государству с его бюрократическим аппаратом. Виня сторонников министерской бюрократии в подрыве традиций минувшего века, сам он выказывает поразительную наивность в отношении истории исполнительных органов, и особенно тех самых, яро восхваляемых им, коллегий.
По мере того как новое столетие набирало ход, критические голоса звучали все яснее и яснее[16]. Являясь главнейшим механизмом самодержавия, министерства олицетворяли бюрократизацию и централизацию всей государственной системы. Современники с различными политическими взглядами считали министерскую систему не только чуждой русской политической традиции, но, кроме того, и деспотичной, неэффективной и враждебной интересам русского народа. В министерском правительстве видели идеальное отражение радикальной разобщенности государства и общества давно привычного факта русской жизни.
В правительственной же среде с началом правления Александра II критика министерской системы сосредоточилась на продвижении идеи единого Кабинета министров в целях повышения эффективности исполнительной власти. Именно фактор обособленности министерств, утвержденный подотчетностью каждого из министров лишь царю, без строгой необходимости следовать общепринятому политическому курсу, именно это и привело в 1857 году к созданию нового коллегиального органа исполнительной власти Совета министров. Совет должен был функционировать параллельно с Комитетом министров, созданным одновременно с самими министерствами. В течение первых четырех лет новый совещательный орган оставался засекреченным, играя в последующие 20 лет относительно скромную роль. Именно здесь четче всего в дореволюционной России отразился конфликт органов политической власти с личной властью самодержца. Импульс к созданию министерского совета был дан уже в первые два года правления императора Александра II: столь разные писатели и публицисты, как И. С. Аксаков, М. П. Погодин, М. А. Дмитриев, М. П. Позен, П. В. Долгоруков и Н. А. Мильгунов, были убеждены, что необходимо покончить с раздробленной, персонализированной природой государственной власти. Изнутри бюрократической системы в том же ключе рассуждали П. А. Валуев и Н. А. Жеребцов. Перу последнего принадлежит записка императору Александру «Об устройстве министерств вообще и министерства финансов в особенности». Следуя идеям М. М. Сперанского и европейским примерам, Жеребцов призывал институционально оформить коллегиальный орган, контролировавший министерства, что помогло бы преодолеть кризис исполнительной власти в России[17].
И в конце 1857 года Александр поручил Д. Н. Блудову подготовить проект Совета министров. При поддержке управляющего делопроизводством Комитета министров А. П. Суковкина Блудов указывал на необходимость для России взрастить, или же «институализировать», «политическую традицию» коллегиальной дискуссии на высшем уровне министерского правительства, благодаря чему со временем будет выстроена и единая «политическая система». Институализировать описываемую ими коллегиальность в исполнительной ветви власти они и предлагали через новосозданный Совет министров под председательством самого царя. Авторы проекта надеялись, что такой совещательный орган поможет преодолеть наихудшие последствия как «разобщенности» среди министров, так и бесконтрольной, тайной и сугубо персонализированной системы «всеподданейших» докладов, мешавших, по мнению авторов, вырабатывать эффективную государственную политику. Совету, созданному как раз для разрешения или по крайней мере облегчения решения подобных проблем, было отдельно поручено регулярно обсуждать важные законопроекты, всеподданейшие доклады (за исключением особо секретных) и прочие важные вопросы, касающиеся экономических, сословных и административных реформ.
На деле же, впрочем, тогдашний Совет министров нельзя в полном смысле считать институционализированным: председательствовал в нем сам Александр, так что Высочайшее мнение и традиционные отношения царя со своими вельможами были обречены первенствовать. Кроме того, Совет заседал нерегулярно, а заседая, часто рассматривал второстепенные вопросы. Весьма характерно, что само наличие Совета было скрыто от внешнего мира столь успешно, что и до-, и послереволюционные историки ошибочно полагали, что он был создан лишь в 1861 году, когда о его существовании было впервые объявлено в официальном указе [Там же: 150155].
Подобная секретность, вкупе с нерегулярными, посвященными малозначимым вопросам заседаниями несмотря на указанный царем курс на сплоченную работу Совета и личное его там присутствие, являются убедительным доказательством влияния единоличной власти как на самосознание, так и на фактическую деятельность русской автократии. Ведь в глубине души, подобно своему отцу Николаю I, Александр II как позже и его сын Александр III был абсолютно чужд и враждебен любым властным институтам, угрожавшим ослабить личную власть, неотъемлемо присущую царизму.
В конце 1861 года группа высокопоставленных чиновников, на сей раз во главе с П. А. Валуевым, вновь попыталась подступиться к реформе исполнительной власти, параллельно разрабатывая проект местного (будущие земства) и общегосударственного представительства в законотворческом процессе. Реакция Александра на предложенный Валуевым план реформирования прежнего Комитета министров прекрасно иллюстрирует трудности институционального реформирования в позднеимперский период. Не признавая собственной заинтересованности в поддержании той же самой неразберихи в правительственной системе, которую и подразумевалось устранить, Александр винил министров в нежелании выносить наиболее важные вопросы на рассмотрение либо уже зачахшего Совета, либо Комитета министров. Император прекрасно понимал, что происходит саботаж со стороны министров, но не желал жертвовать или даже сколь-нибудь поступиться собственной ролью в пользу институциональных преобразований. Александр объявил, что пойдет на процедурную реформу, только если таковую будет принимать новый Совет министров «в моем присутствии» [Там же: 155170]. Таким образом, он наотрез отказался дозволить создание Кабинета министров под председательством кого-либо, помимо самодержца. Вслед за тем был наконец «официально» создан Совет министров, что на деле весьма мало способствовало единению рабочих усилий в правительстве. Антиинституциональное и личное начало вновь восторжествовало, еще более способствуя упрочению и увековечению той компоненты министерской власти, что исходила от власти самодержца.
Критика не смолкала в последние десятилетия XIX века, перекинувшись и на наступивший XX. К тому времени уже неоднократно звучали, став классическими, тезисы о том, что министерства давно сделались символом государственной системы, все менее и менее терпимой к образованным слоям русского народа. Так, в 1906 году С. П. Покровский опубликовал полемическое исследование в ответ на череду официальных историй министерств, изданных в 1902 году в честь их столетнего юбилея [Покровский 1906]. Даже лучшие из этих официальных изданий, пишет он в предисловии, были «чужды научного духа» и «носили казенный тенденциозный характер». Однако в отличие от прежних критиков Покровский рассматривал министерскую систему не в противопоставлении традициям XVIII столетия, но как продолжение традиционной русской политической культуры, уходящей корнями вглубь московской древности. Собственно, он полагал министерства высшей ступенью многовековой истории государственных институтов России. Исторический факт министерской гегемонии, весь этос дух сложившейся системы, Покровский облекал в теоретический принцип, выражающий природу внутреннего устройства России и государственную идеологию самодержавия. Оборотом «министерская власть» он пользовался при описании как властных учреждений, так и их идеологии. По Покровскому, министерства и поддерживающие их системные образования утвердили и увековечили историческую пропасть меж Русским государством и обществом. Целью работы он объявляет «выяснение сущности бюрократической организации министерской власти», выступая от имени «разраставшегося общественного недовольства министерской всепоглощающей опекой» [Там же, I].