Статья 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (далее Основы 1991 г.),[55] принятых в переломный период политических и социально-экономических преобразований в нашей стране, установила норму, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.). Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами. Вред, причинный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях (п. 2 ст. 127 Основ 1991 г.).
Статья 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (далее Основы 1991 г.),[55] принятых в переломный период политических и социально-экономических преобразований в нашей стране, установила норму, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.). Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами. Вред, причинный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях (п. 2 ст. 127 Основ 1991 г.).
Комментируя эту норму (п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.), можно сделать вывод, что Основы 1991 г. впервые установили ответственность за вред, причиненный незаконными действиями именно государственных органов, а не государственных учреждений, как это было ранее, и не предусмотрели иного (специального) порядка возмещения вреда юридическим лицам, как это было ранее, причем за вред, причиненный не только незаконными действиями должностных лиц государственных органов, но и самих государственных органов. Впервые в важнейшем источнике гражданского законодательства (Основах) было закреплено указание на ответственность государства по деликтным обязательствам своих правоохранительных органов и суда. Правда, законодатель опять подчеркнул, что возмещение вреда происходит на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами.
Важным указанием (новеллой) законодателя явилось, на наш взгляд, содержание второго абзаца п. 2 ст. 127 Основ 1991 г. о том, что «вред, причинный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях».
Представляется, что под термином «государственные органы» законодатель понимал в этой статье не только органы исполнительной (административной) власти, но и законотворческие (представительные) органы государственной власти, наделенные широкими властными полномочиями, а под термином «незаконные действия» не только фактические, но и юридические действия (издание незаконных правовых актов) или бездействие. Известно, что в силу ряда обстоятельств названные Основы действовали на территории Российской Федерации весьма непродолжительное время, после чего в пределах появившегося суверенного Российского государства возник новый конституционный (а вслед за ним и гражданско-правовой) правопорядок.
Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в ст. 53 важнейший конституционный принцип гражданско-правовой ответственности государства: «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Право на возмещение ущерба, причиненного государством, было включено в перечень прав и свобод, которые в силу ст. 56 Конституции РФ не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения. Иными словами, Конституция РФ прямо провозгласила ответственность государства, причем не только за незаконные действия, но и бездействие как органов государственной власти, так и (или) их должностных лиц.
Следует обратить внимание на то, что ст. 53 Конституции РФ указывает на ответственность государства в случае незаконных действий (бездействия) именно органов государственной власти, а не государственных органов, как это было в п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.
Представляется, что понятие «государственный орган» («орган государства») шире понятия «орган государственной власти». К органам государственной власти относятся, на наш взгляд, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (высшие органы государственной власти), суды РФ (федеральные органы государственной власти), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации, образуемые ими (региональные органы государственной власти), так как согласно ст. 11 Конституции РФ названные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации или ее субъектах.
Следует обратить внимание на то, что ст. 53 Конституции РФ указывает на ответственность государства в случае незаконных действий (бездействия) именно органов государственной власти, а не государственных органов, как это было в п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.
Представляется, что понятие «государственный орган» («орган государства») шире понятия «орган государственной власти». К органам государственной власти относятся, на наш взгляд, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (высшие органы государственной власти), суды РФ (федеральные органы государственной власти), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации, образуемые ими (региональные органы государственной власти), так как согласно ст. 11 Конституции РФ названные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации или ее субъектах.
Отдельные конституционалисты, а также цивилисты расширяют круг органов государственной власти включением в него Администрации Президента РФ, Совета безопасности РФ, федеральных министерств, служб и агентств, Центрального банка РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и др.[56]
Согласно общетеоретической правовой доктрине к признакам органа государства как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных функций государства и наделенного в связи с этим властными полномочиями, относятся следующие: 1) орган государства представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступает неотъемлемой частью единого государственного механизма; 2) орган государства действует от имени государства и по его поручению; 3) орган государства образован и функционирует на основе нормативных правовых актов и на него не распространяется правовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом»; 4) орган государства выполняет свойственные только ему задачи и функции, наделен властными в связи с этим полномочиями; 5) орган государства имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей, предоставленных ему в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; 6) орган государства осуществляет свою компетенцию путем принятия нормативных, правоприменительных актов и осуществления конкретно-организационной деятельности; 7) орган государства состоит из государственных служащих и подразделений, имеет необходимую материальную базу и финансовые средства; 8) орган государства обладает определенным правовым статусом, в котором отражается его положение как государственного органа и его конкретное социальное содержание; 9) орган государства в процессе реализации имущественных прав выступает в качестве юридического лица; 10) орган государства действует на определенной территории.[57]
По мнению юристов-административистов, государственный орган это учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационно структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделенная специальной компетенцией.[58]
Перечисленными признаками обладают как органы государственной власти, так и государственные органы. Однако к органам государственной власти относятся, по нашему мнению, органы, перечисленные в п. 1, 2 ст. 11 Конституции РФ, ибо только они осуществляют государственную власть, реализуют народный и государственный суверенитет.[59]
Гражданский кодекс РФ (Части первая и вторая)[60] расширил пределы ответственности государства, конкретизировал содержание такой ответственности, включил в состав ответчиков за причинение вреда не только органы государственной власти (и должностных лиц этих органов), но и остальные государственные органы, а также органы местного самоуправления и должностных лиц этих органов, предусмотрел виды противоправных действий (юридические и фактические действия, бездействие, издание незаконного правового акта) государственных органов, назвал в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, указал на имущественный источник возмещения (казну соответствующего уровня).[61]