Правовое регулирование государственного контроля
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013
Авторский коллектив
Абузярова Н. К., д-р. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП при Правительстве РФ § 4 гл. 5.
Акимов Л. Ю., канд. юрид. наук, директор по правовому обеспечению ОАО «Федеральная сетевая компания единой энергетической системы» дтректор ОАО «МРСК Холдинг» § 6 гл. 5 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым).
Ашиткова Т. В., канд. юрид. наук, старший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации § 1, 2 гл. 3 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым), § 4 гл. 3.
Бессарабов В. Г., д-р., юрид. наук, профессор, государственный советник юстиции 3 класса, зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации § 1, 2 гл. 1(в соавт. с М. В. Маматовым), § 1 гл. 2 (в соавт. с М. В. Маматовым), § 1, 2 гл. 3 (в соавт. с Т. В. Ашитковой), § 3 гл. 3 (в соавт. с М. В. Маматовым), § 6 гл. 5 (в соавт. с Л. Ю. Акимовым).
Бут Н. Д., д-р. юрид. наук, старший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации гл. 6.
Васильев А. А., канд. юрид. наук, директор Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ имени М. В. Ломоносова § 1 гл. 5 (в соавт. с С. М. Шахраем).
Едкова Т. А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации библиография.
Еремина О. Ю., младший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ § 3 гл. 5 (в соавт. с Н. В. Путило, Е. В. Пуляевой).
Зырянов С. М., д-р. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ § 3 гл.1.
Калмыкова А. В., старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ § 4 гл.1, § 7 гл. 5.
Касаткина Н. М., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ § 1 гл. 7 (в соавт. с В. И. Лафитским, И. Г. Тимошенко, А. Н. Пилипенко, Н. Ю. Трещетенковой).
Кичигин Н. В., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ § 2 гл. 5 (в соавт. с Садовской Т. Н.).
Кузнецов В. И., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ § 3 гл. 4.
Лафитский В. И., канд. юрид. наук, заместитель директора по научной работе ИЗиСП при Правительстве РФ, заслуженный юрист Российской Федерации член-корреспондент Международной академии сравнительного права § 1 гл. 7 (в соавт. с И. Г. Тимошенко, А. Н. Пилипенко, Н. М. Касаткиной, Н. Ю. Трещетенковой).
Лебедева Е. А., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ § 1, 2 гл. 4.
Лукьянова В. Ю., канд. филос. наук, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ § 5 гл. 5.
Маматов М. В., канд. юрид. наук, младший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации § 1, 2 гл. 1 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым), § 1 гл. 2 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым), § 2, 3 гл. 2, § 3 гл. 3 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым).
Ноздрачев А. Ф., д-р., юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, зав. отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ введение, основные выводы и рекомендации.
Пилипенко А. Н., канд. юрид. наук, ведущий сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ § 1 (в соавт. с В. И. Лафитским, И. Г. Тимошенко, Н. М. Касаткиной, Н. Ю. Трещетенковой), § 3 гл. 7.
Пуляева Е. В., канд. юрид. наук, и.о. ведущего научного сотрудника отдела социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ § 3 гл.5 (в соавт. с О. Ю. Ереминой, Н. В. Путило).
Путило Н. В., канд. юрид. наук, зав. отделом социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ § 3 гл.5 (в соавт. с О. Ю. Ереминой, Е. В. Пуляевой).
Садовская Т. Д. канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права Института государства и права тюменского государственного университета § 2 гл. 5 (в соавт. с Н. В. Кичигиным).
Субанова Н. В., канд. юрид. наук, советник юстиции, зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации § 8 гл. 5.
Тимошенко И. Г., канд. юрид. наук, зав. отделом конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ § 1 гл. 7 (в соавт. с В. И. Лафитским, А. Н. Пилипенко, Н. М. Касаткиной, Н. Ю. Трещетенковой).
Трещетенкова Н. Ю., старший научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ § 1 (в соавт. с В. И. Лафитским, И. Г. Тимошенко, А. Н. Пилипенко, Н. М. Касаткиной), § 2 гл. 7.
Шахрай С. М., д-р. юрид. наук, профессор, руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации § 1 гл. 5 (в соавт. с А. А. Васильевым).
Введение
В 2011 г. истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.) (далее Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.
Целью проведения административной реформы являлось ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора. Согласно указанной Концепции деятельность органов управления должна быть ориентирована на результат[1].
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. 1662-р, также указывается на осуществление институциональных преобразований в системе контроля (надзора), которые включают: сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении бизнеса; снижение издержек бизнеса, связанных с этими мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.
В рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб.
С учетом этих задач совершенствуется и законодательство о государственном контроле. Существенные результаты достигнуты в правовом регулировании контроля деятельности бизнес-структур. Важным итогом мероприятий административной реформы стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципаль ного контроля» (далее Закон 294-ФЗ) (вместо морально устаревшего Федерального закона от 8 августа 2001 г. 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»).
В настоящее время Закон 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору)[2].
В настоящее время Закон 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору)[2].
Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений об их проведении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок.
Другой важной гарантией прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля является принцип добросовестности проверяемого лица. Это означает, что для привлечения к ответственности проверяемых лиц контролирующий орган должен доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и вину проверяемого в нарушении требований нормативных актов.