Практика исполнения контрольно-надзорных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления свидетельствует о фактах участия организаций, подведомственных органам власти и местного самоуправления, в осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом на указанные организации не распространяются нормы Закона 294-ФЗ. Кроме того, существует практика необоснованного наделения контрольными полномочиями учреждений и организаций на региональном и муниципальном уровнях. Соответственно следует четко законодательно разграничить собственно контрольные функции и контрольные полномочия органов исполнительной власти и полномочия органов организаций по предоставлению услуг в сфере действия Закона 294-ФЗ. В целях устранения выявленных проблем необходимо внести соответствующие поправки не только в указанный Закон, но и в отдельные отраслевые законодательные акты.
Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.
Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.
В целях эффективного государственного управления в указанной сфере предполагается завершить введение в эксплуатацию информационной системы «Мониторинг и оценка эффективности деятельности контрольно-надзорных органов» для постоянного мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора).
Формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем. В Концепции 20112013 гг. (разд. VII) говорится о необходимости создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.
Требуется правовая основа общественного контроля. Решение этой задачи намечено в Указе Президента РФ «О Национальном плане противодействия коррупции на 20122013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»: в целях формирования целостной системы общественного контроля Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 5).
Проведение намеченных мероприятий по созданию эффективной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации ставит перед наукой административного права новые исследовательские задачи, связанные с поиском эффективных правовых и организационных решений по преодолению существующих проблем и выработке новых подходов к организации государственного контроля и процедурам его проведения.
Настоящая монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Аппарата Счетной палаты и Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М. В. Ломоносова, посвящена анализу современных и предстоящих преобразований в сфере государственного контроля (надзора).
В ней раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран. Хотя контроль осуществляется государственными органами всех ветвей власти, основное внимание уделяется исследованию контрольно-надзорной деятельности государственного исполнительского аппарата, осуществляемой органами власти, наделенными соответствующей компетенцией. Издание предназначено для государственных служащих, в обязанности которых входит осуществление контрольных и надзорных функций, а также для научных работников, аспирантов, студентов и всех тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.
Глава 1
Правовая природа и назначение государственного контроля
§ 1. Содержание и сущностная характеристика государственного контроля
Контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни. Его существование и особенности проявления порождены комплексом социально-экономических факторов, отражающих важнейшие закономерности социального развития, поэтому для эффективного использования возможностей контроля в решении стоящих перед ним задач немаловажное значение имеет правильное понимание его сущности.
Глава 1
Правовая природа и назначение государственного контроля
§ 1. Содержание и сущностная характеристика государственного контроля
Контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни. Его существование и особенности проявления порождены комплексом социально-экономических факторов, отражающих важнейшие закономерности социального развития, поэтому для эффективного использования возможностей контроля в решении стоящих перед ним задач немаловажное значение имеет правильное понимание его сущности.
Термин «контроль» с начала его появления употреблялся для обозначения некоего сличения, проверки. Так, если в «Толковом словаре русского языка» Д. Ушакова контроль определяется как наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки[12], то у В. Даля контроль это «учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся поверкою отчетов»[13]. В «Словаре русского языка» С. И. Ожегова «контроль это: 1) проверка, а также наблюдение с целью проверки; 2) лица, занимающиеся этим делом, контролеры»[14]. В «Большой советской энциклопедии» «контроль (франц. controle, от contrerole список, ведущийся в двух экземплярах) проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений»[15]. В Англии этим словом первоначально называли второй экземпляр списка, предъявляемого одним финансовым агентом другому для сличения с оригиналом[16].
Впоследствии содержание данного термина значительно расширилось в связи с тем, что его стали использовать для обозначения одной из функций управления обществом. Это предопределило распространение понятия «социальный контроль», широко используемого ныне в философии, экономической, юридической и других общественных науках. Полагаем, что определение сущностного содержания «социального контроля» имеет важное значение для установления правовой природы государственного контроля.
Интересно, что понимание социального контроля неоднозначно в различных областях научных знаний. Например, в философии получило распространение определение социального контроля как совокупности процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т. п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы[17].
Философия рассматривает социальный контроль как особую социальную функцию, обусловленную характером производства и распределения продуктов. Функция контроля возникла на ранней стадии развития человечества в эпоху первобытнообщинного строя с переходом людей к родовой форме организации[18].
«В самом общем виде, отмечает В. И. Туровцев, контроль представляет собой систему мер, направленных на реализацию требований общества или каких-то социальных групп в целях регулирования общественных отношений»[19].
Таким образом, сфера применения социального контроля весьма широка, что обусловливает многообразие конкретных форм и способов его осуществления. В связи с этим отдельные общественные науки в рамках приведенного философского понятия вырабатывают свои, более конкретные, определения социального контроля, содержание которых обусловливается, прежде всего, спецификой предмета исследования той или иной науки.
Например, известный польский социолог Я. Щепаньский пишет: «Каждая социальная группа вырабатывает ряд мер, способов внушения и убеждения, предписаний и запретов, систем принуждения и давления вплоть до применения физического насилия, систему способов выражения признания, отличия, наград, благодаря которым поведение подгрупп и индивидов приводится в соответствие с принятыми образцами деятельности, осуществляется с соблюдением критериев ценностей словом, при помощи которой формируется конформизм членов. Эту систему мы называем системой социального контроля»[20].
В науке управления социальный контроль рассматривается как одна из составных частей, функций управления. В связи с этим среди специалистов в этой области научных знаний получило наиболь шее распространение определение, согласно которому социальный контроль это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта в целях устранения его отклонений от заданных параметров[21].
Из определения социального контроля, выработанного наукой управления, видно, что его сущность состоит в применении таких мер, которые обеспечивают возможность наблюдения за определенным объектом и проверки его соответствия предъявляемым требованиям. Вместе с тем контроль не является только средством получения определенной информации. «Выявляя отклонения и их причины, указывает В. Г. Афанасьев, контроль определяет пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на субъект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы»[22].