Чрезмерных расходов государственного бюджета можно избежать или их сократить, если бы услуги оказывали организации, специально созданные для оказания данных услуг и финансируемые государством, как это было в СССР.
Несомненно, что развитие частных организаций в социальной сфере позитивный процесс, приближающий Россию к зарубежным стандартам (например, в 2009 г. доля частных клиник в России составляла всего 8 %, тогда как в США и Германии доля частных учреждений здравоохранения составляет 54 % и 45 % соответственно[57]). Однако имеющееся в настоящее время правовое регулирование (преимущественно на подзаконном уровне) ориентировано на то, что бесплатные услуги оказываются лишь в государственных и муниципальных учреждениях, что не позволяет участвовать частным организациям в имеющихся схемах распределения бюджетного финансирования.
В итоге, наибольшим объемом прав, например в сфере здравоохранения, обладают государственные организации, а права частных организаций здравоохранения на участие в оказании медицинских услуг не распространяются на все виды медицинских услуг, регламентированных законодательством РФ. Подобное правило действует и в отношении организаций образования и культуры, права и обязанности которых наряду со спецификой имеют много общих черт.
Глава 2
Юридические лица социальной сферы
Действующее законодательство не дает определения юридического лица. Вместе с тем понятие юридического лица выводится из его признаков, перечисленных в Гражданском кодексе РФ (далее ГК РФ). Так, в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету.
Оставляя в стороне теоретические дискуссии о понятии и признаках юридического лица[58], из приведенных положений закона с очевидностью следует, что юридическое лицо это частноправовое понятие, связанное в первую очередь с персонифицированным имуществом, предназначенным для самостоятельного участия в гражданском обороте. И поэтому отношения, характеризующие правовой статус организаций социальной сферы как юридических лиц, являются гражданско-правовыми.
Гражданское законодательство устанавливает правовой статус и регулирует деятельность организаций социальной сферы именно как юридических лиц, самостоятельно выступающих в гражданском обороте. Оно не регулирует их деятельности, для осуществления которой они созданы (образовательной, научной, медицинской, культурной и т. д.). Для этого существуют акты отраслевого законодательства об образовании, о науке, здравоохранении, культуре. Юридические лица социальной сферы могут быть участниками публично-правовых отношений (налоговых, таможенных и т. п.). Общественные объединения создаются в первую очередь для осуществления прав граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ). Учреждения здравоохранения создаются для оказания медицинской помощи. Однако гражданское законодательство регулирует деятельность всех этих юридических лиц лишь в одном аспекте в аспекте обеспечения их участия в гражданско-правовом имущественном обороте.
В связи с этим возникает вопрос, какие юридические лица гражданского права следует считать юридическими лицами социальной сферы. Как указывалось в предыдущей главе настоящей работы, организации социальной сферы должны оказывать так называемые социальные услуги услуги образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и т. д. При этом такие услуги оказываются гражданам либо бесплатно, либо за символическую плату. Кроме того, деятельность организаций социальной сферы может быть направлена либо к выгоде членов этих организаций (организации взаимопомощи), либо к общественной пользе.
В настоящее время социальные услуги преимущественно оказываются государственными и муниципальными организациями образования, здравоохранения, культуры, созданными в организационно-правовой форме учреждений. Это связано, однако, не с гражданско-правовой сущностью учреждения как юридического лица, которое якобы лучше всего приспособлено для оказания социальных услуг, а с тем, что государственное финансирование социальных услуг традиционно осуществляется через организационно-правовую форму государственных и муниципальных учреждений. Однако нет абсолютно никаких юридических препятствий осуществлять государственное финансирование социальных услуг с использованием других организационно-правовых форм юридических лиц, предусмотренных гражданским законодательством, включая коммерческие организации (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью).
На сегодняшний день Конституция РФ гарантирует социальные права в государственных организациях образования, здравоохранения (ст. 41, 43). Однако в социальном государстве эта функция вполне может быть возложена также на частные организации, на коммерческие фирмы. Вопрос лишь состоит в юридической конструкции государственной финансовой поддержки соответствующей деятельности. Если ранее такая поддержка осуществлялась исключительно посредством бюджетного сметного финансирования государственных и муниципальных учреждений, то в современных условиях она может принимать и иные правовые формы. В частности, возможно предоставление бюджетных субсидий на соответствующие цели не только государственным и муниципальным учреждениям, но и частным компаниям, созданным в любых организационно-правовых формах (ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. 145-ФЗ[59] (далее БК РФ)). Кроме того, юридическим лицам, оказывающим социальные услуги, возможно предоставление налоговых, таможенных и иных льгот и преференций, фактически компенсирующих выпадающие доходы в связи с оказанием социальных услуг.
На сегодняшний день Конституция РФ гарантирует социальные права в государственных организациях образования, здравоохранения (ст. 41, 43). Однако в социальном государстве эта функция вполне может быть возложена также на частные организации, на коммерческие фирмы. Вопрос лишь состоит в юридической конструкции государственной финансовой поддержки соответствующей деятельности. Если ранее такая поддержка осуществлялась исключительно посредством бюджетного сметного финансирования государственных и муниципальных учреждений, то в современных условиях она может принимать и иные правовые формы. В частности, возможно предоставление бюджетных субсидий на соответствующие цели не только государственным и муниципальным учреждениям, но и частным компаниям, созданным в любых организационно-правовых формах (ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. 145-ФЗ[59] (далее БК РФ)). Кроме того, юридическим лицам, оказывающим социальные услуги, возможно предоставление налоговых, таможенных и иных льгот и преференций, фактически компенсирующих выпадающие доходы в связи с оказанием социальных услуг.
Поэтому, в принципе, понятие юридических лиц социальной сферы не должно иметь никакого гражданско-правового значения: ими могут быть названы любые организации, фактически оказывающие социальные услуги. Более того, в социальном государстве на любые юридические лица может быть возложена конституционная обязанность оказывать социальные услуги при условии гарантий бюджетного финансирования этих услуг со стороны государства или предоставления надлежащих компенсационных налоговых и иных льгот. Уже сегодня в законодательстве встречаются примеры возложения подобной обязанности в том числе и на частные организации. Например, согласно ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. 3612-Г, всем лицам, не достигшим 18 лет, гарантируется право бесплатного посещения музеев 1 раз в месяц. Это право распространяется и на негосударственные музеи[60].
Таким образом, обязанность оказания социальных услуг может быть возложена в определенных пределах на любые юридические лица, оказывающие услуги образования, здравоохранения, культуры и т. д. Более того, при необходимости такая обязанность теоретически может быть распространена и на другие услуги, работы и даже товары, предоставляемые коммерческими и некоммерческими организациями в отношении каждого, кто к ним обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, гостиничное обслуживание и т. д.). Эти пределы гарантированного социального минимума могут быть выражены в определенных квотах, процентах к обороту и т. д. При установлении подобных обязанностей был бы достигнут оптимальный баланс интересов государства, общества и бизнеса. При этом в жизнь воплотилась бы идея государственно-частного партнерства в социальной сфере: социальная ответственность бизнеса и социальная ответственность государства обрела бы совершенно реальные правовые и экономические формы.
Такой подход предопределил бы отказ от понятия социальных услуг как таковых и связанных с ними понятий «организация социальной сферы», «минимальные социальные стандарты» и т. п. как излишних и ставящих получателей социальных услуг в заведомо неравное положение с потребителями тех же самых услуг, оказываемых за деньги. Гарантированный Конституцией РФ и иными федеральными законами минимум социальных прав реализовался бы не через специальную систему особых «социальных услуг», предоставляемых гражданину бесплатно или по льготным ценам, а посредством предоставления обычных услуг соответствующего вида по рыночным ценам за счет государства и бизнеса всеми субъектами, предоставляющими эти услуги. При этом качество соответствующих услуг соответствовало бы рыночным, а не «минимальным социальным» стандартам. Кроме того, ни у кого не возникало бы вопросов с распространением на соответствующие отношения законодательства о защите прав потребителей: услуга предоставлялась бы не бесплатно, а по рыночным ценам, и гражданин, получивший некачественную услугу, имел бы те же гарантии защиты, которые предоставляются потребителям, заплатившим за соответствующую услугу рыночную цену.
Вместе с тем в настоящее время социальные услуги оказываются преимущественно государственными и муниципальными учреждениями. Более того, в законодательстве встречаются некоторые положения, характеризующие юридические особенности учреждений как организаций социальной направленности. Например, в ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. 197-ФЗ[61] (далее ТК РФ) содержится норма, согласно которой по вытекающим из трудовых отношений обязательствам работодателей учреждений, финансируемых полностью или частично собственником (учредителем), а также работодателей казенных предприятий дополнительную ответственность несет собственник (учредитель) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.