Виктор Николаевич Чуев
Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)
(в ред. Федеральных законов от 17 ноября 1995 г. 168-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. 31-ФЗ, от 19 ноября 1999 г. 202-ФЗ, от 2 января 2000 г. 19-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. 182-ФЗ, от 28 июня 2002 г. 77-ФЗ, от 25 июля 2002 г. 112-ФЗ, от 5 октября 2002 г. 120-ФЗ, от 30 июня 2003 г. 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. 122-ФЗ, от 15 июля 2005 г. 85-ФЗ, от 4 ноября 2005 г. 138-ФЗ, от 2 марта 2007 г. 24-ФЗ, от 5 июня 2007 г. 87-ФЗ, от 24 июля 2007 г. 214-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. 280-ФЗ, от 17 июля 2009 г. 171-ФЗ, от 28 ноября 2009 г. 303-ФЗ, от 1 июля 2010 г. 132-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. 404-ФЗ и от 7 февраля 2011 г. 4-ФЗ)
Введение
Федеральный закон от 17 января 1992 г. 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[1] введен в действие с 18 февраля 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 17 января 1992 г. 2203-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»[2], которым одновременно признан не действующим на территории РФ Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»[3].
Основы реформирования прокуратуры закладывались в Концепции судебной реформы в РСФСР, представленной Президентом РСФСР и одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР»[4], в которой дан следующий краткий обзор истории института прокурорского надзора:
как известно, Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила фискалов прокурорами. Как те, так и другие, выполняли функцию «ока государева», т. е. ревностно следили за соблюдением государственных интересов при собирании налогов и податей, за благочинностью должностных лиц и доносили о замеченных нарушениях. Во власти фискалов и прокуроров находилась полиция;
судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде. Судебные следователи прокурорам не подчинялись. «Прокуроры и их товарищи, гласила статья 278 Устава уголовного судопроизводства, предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». Законные требования прокуратуры подлежали исполнению, но существовал, выражаясь современным языком, институт обжалования указаний прокурора в суд. Полиция, правда, была поднадзорна прокурорам, и «по производству дознания о преступных деяниях» полицейские чины состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Реально прокуроры всячески уклонялись от участия в полицейских дознаниях, хозяевами которых формально считались;
этот разумный порядок был ликвидирован в 1917 г. Октябрьской революцией. Около пяти лет страна обходилась без прокуроров. В 1922 г. прокуратура была восстановлена, но прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) должностных лиц, ведомств, следственных органов, а затем и судов. Усиление роли прокурорской власти в правоохранительной системе сопровождалось унижением ее перед органами «тайной полиции» и совершенным умалением перед лицом директивных органов;
если В.И. Ленин оставлял за прокурором единственное право обратиться в суд, то в дальнейшем о суде забыли и прокурор стал непосредственно обращаться к государственным и общественным органам и должностным лицам с протестами. Еще совсем недавно прокуроры получили дополнительные полномочия. Всякий протест в порядке общего надзора стал приостанавливать исполнение опротестованного решения. Прокурорское предписание обязывало должностных лиц немедленно устранить явное отступление от нормы, после чего им разрешалось жаловаться вышестоящему прокурору. Эти права, как утверждали в 1985 г. пресса и прокурорские издания, помогли очередной уборочной кампании. В 1990 г. прокурорский надзор был распространен (в соответствии с измененной Конституцией СССР) на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения.
Соответственно, на основе комментируемого Закона была осуществлена структурная перестройка органов прокуратуры в соответствии с принципиальными подходами и конкретными соображениями, изложенными в указанной Концепции судебной реформы в РСФСР. На основании комментируемого Закона было издано Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 28 июня 1993 г. 5275-1, которым утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации, норм выдачи и описания форменной одежды для прокурорских работников[5] (утратило силу с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. 31-ФЗ).
Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. 168-ФЗ внесены поправки в большинство статей комментируемого Закона, в связи с чем (как отмечали авторы законопроекта) данный Закон для лучшего восприятия правоприменителями изложен в форме закона в новой редакции. Авторы проекта изменений также указывали, что не ломая по существу концептуальные основы прокурорского надзора, нашедшие отражение в действующем законе, исходя из необходимости приведения его в соответствие с Конституцией РФ, учитывая также изменения, происшедшие в социально-политической и экономической сферах, предлагаемый проект вносит ряд существенных изменений и дополнений, уточняющих полномочия прокуратуры, совершенствующих ее организацию, выравнивающих уровень социальной защиты прокуроров и следователей по отношению к работникам других правоохранительных органов.
На основании новой редакции комментируемого Закона Постановлением Государственной Думы от 23 июня 1997 г. 1607-II ГД было утверждено Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации[6]. Названное Положение (как и упомянутое выше Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации, норм выдачи и описания форменной одежды для прокурорских работников) утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. 31-ФЗ, которым внесен целый ряд изменений в комментируемый Закон. Как отмечалось авторами проекта изменений, эти изменения направлены на повышение эффективности прокурорского надзора, усиление роли прокуратуры в борьбе с преступностью и укреплении законности в стране. Конкретные изменения, внесенные Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. 31-ФЗ, как и изменения, внесенные другими федеральными законами, рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона.
Необходимо также отметить следующий момент. Конституция РСФСР содержала самостоятельную главу 22, посвященную прокуратуре. Законом РФ от 9 декабря 1992 г. 4061-1[7] в эту главу были внесены изменения, согласующие соответствующие конституционные положения и положения комментируемого Закона. В принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ исключительно прокуратуре РФ отведена только одна статья это статья 129, расположенная в гл. 7 «Судебная власть». Норма части 5 указанной статьи непосредственно закрепила необходимость существования акта, подобного комментируемому Закону. В этой норме установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.
Раздел I. Общие положения
Статья 1. Прокуратура Российской Федерации
1. Прокуратура Российской Федерации единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
3. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.