1. Адекватная коррекция целей общественно значимых перемен и средств их достижения, если по заключению специальной экспертизы, осуществляемой в рамках государственной политики в области охраны здоровья детей, эти перемены могут представлять угрозу здоровью детей.
2. Осуществление упреждающих социально-экономических, правовых, медико-организационных и других мер защиты детей в ситуациях общественно значимых перемен (масштабные реформы в экономике, экологически значимые проекты и т.п.), представляющих потенциальную угрозу их здоровью.
3. Отказ от осуществления любых социально значимых перемен, в процессе или в результате реализации которых прогнозируемый ущерб здоровью детей не может быть исключен.
Указанные направления действий учтены при построении концептуальной модели функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей как нормативно-регулятивной системы.
На рис. 11 схематично показаны механизмы функционирования такой системы, состоящей из трех основных блоков. Блок А включает исходные количественные и качественные значения различных целей общественных перемен (a, b, c, d), прогноз влияния которых на состояние здоровья детей осуществляется специальными экспертными структурами в рамках государственной политики в области охраны здоровья детей (блок В). В зависимости от результатов экспертизы указанные цели могут быть допущены (блок A1) или не допущены к реализации.
Рис. 11. Концептуальная модель функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей как нормативно-регулятивной системы (пояснения в тексте).
Так, цель а, ориентированная на достижение определенного общественно значимого результата а1, но изначально не учитывающая интересы детства, допускается к реализации лишь после адекватной переработки этой цели в соответствии с законодательно закрепленными требованиями государственной политики в области охраны здоровья детей. Функцию такой переработки выполняет подсистема аа1. K. Deutsch [340], применительно к этому процессу, использует предложенное им понятие «каналы прохождения и переработки».
В отношении цели b подобная коррекция не требуется, поскольку по результатам законодательно установленной экспертной оценки в рамках государственной политики в области охраны здоровья детей установлено, что реализация указанной цели (переход в состояние b1) не несет угрозы детскому здоровью. Соответственно, в отношении вектора с достижение цели (c1) становится возможным лишь после проведения адекватных упреждающих социально-экономических, медико-организационных и других мер в подсистеме сс1, исключающих риск ущерба здоровью детского населения.
Цель вектора общественных преобразований d не может быть допущена к осуществлению в связи с выявленной невозможностью ее «переработки» в подсистеме dd1 и, соответственно, невозможностью исключения неблагоприятных последствий в отношении детей.
Представленная модель функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей согласуется с точкой зрения ВОЗ, изложенной в Докладе о состоянии здравоохранения в мире (2008 г.), в соответствии с которой сектор здравоохранения должен обеспечить признание здоровья в качестве важного социального итога деятельности любого другого сектора [356].
Результаты анализа включенных в разработку федеральных нормативных правовых актов позволяют рассматривать институционализацию государственной политики в области охраны здоровья детей как процесс интеграции трех сфер деятельности, закрепленных в Конституции Российской Федерации и в законах. К таким сферам деятельности относятся: здравоохранение[33], обеспечение прав ребенка[34] и политика как функция власти[35] (рис. 12).
Рис. 12. Схема, иллюстрирующая формирование системы государственной политики в области охраны здоровья как результата взаимодействия секторов здравоохранения, политики и прав ребенка.
Взаимодействие элементов указанной триады формирует корпус прав ребенка на охрану здоровья.
Данный синтез отражает положения Конвенции о правах ребенка (статьи 3, 6, 24, 27), касающиеся охраны здоровья детей и устанавливающие, что каждый ребенок имеет право на медицинское обслуживание, а также материальные, духовные и иные блага в объеме, обеспечивающем ему полноценное, здоровое развитие, при этом государство обязано предоставить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия.
Рассмотренные выше теоретические подходы к постановке проблемы охраны здоровья детей средствами государственной политики адекватно отражают реально существующие противоречия общественного развития. Речь идет о преимущественно отраслевом здравоохраненческом содержании осуществляемых мер и тем, что наиболее значимые факторы, определяющие детское здоровье, находятся за пределами сектора здравоохранения и, соответственно, вне сферы действия его нормативно-правовой системы. В результате, как указывается в докладе ПРООН (1999), страны, оказавшиеся в неблагоприятных экономических условиях, нередко считают необходимым жертвовать потребностями детей в угоду экономической корректности, закрывая школы, клиники и больницы [55, c. 35].
В период с 1992 г. по 2001 г. число самостоятельных детских больниц в России сократилось на 70, в том числе на 49 городских; детский коечный фонд уменьшился на 48,7 тыс. коек [23].
Согласно нашей концепции, предупреждение и устранение противоречий между неудовлетворенными потребностями детей в охране здоровья и действиями «в угоду экономической корректности» является задачей государственной политики в области охраны здоровья детей, регулирующей общественные отношения путем перемещения центра тяжести решения проблем детства с секторального здравоохраненческого уровня на общегосударственный уровень, что позволяет наиболее полно мобилизовать в интересах детей главный ресурс государства власть.
2.2. Исследование причинно-следственных отношений в системе «здоровье ребенка общество»
В Докладе Министерства здравоохранения Российской Федерации об итогах работы органов и учреждений здравоохранения в 2001 г. современные негативные процессы в состоянии здоровья населения обозначены как «зеркало, отражающее события социально-экономического характера» [3, c. 3]. Опираясь на эту образную формулу, нами проведен анализ отдельных социально-экономических «событий», а также «зеркальных» последствий их реализации для здоровья детей, и установлены те причинно-следственные отношения в системе «здоровье ребенка общество», которые могут быть отнесены к объектам регулирования методами государственной политики в области охраны здоровья детей.
Учитывая, что указанные причинно-следственные отношения носят чрезвычайно многообразный характер, в нашем исследовании не предусматривалось рассмотрение их наиболее полного объема, что должно стать предметом специального мониторинга. Содержание проведенной работы включало, вопервых, обоснование возможности использования эмпирической базы данного исследования (нормативных правовых актов, официальных документов) в качестве источника информации для анализа исследуемых отношений, и, вовторых, обоснование методологических подходов к их систематизации. С этой целью был проведен контент-анализ тех нормативных правовых актов и официальных документов, в которых условия и факторы социально-экономической сферы зафиксированы в качестве причин нарастания неблагоприятных изменений в состоянии здоровья детей. Соответственно, исследуемые изменения рассматриваются как следствие.
Учитывая, что указанные причинно-следственные отношения носят чрезвычайно многообразный характер, в нашем исследовании не предусматривалось рассмотрение их наиболее полного объема, что должно стать предметом специального мониторинга. Содержание проведенной работы включало, вопервых, обоснование возможности использования эмпирической базы данного исследования (нормативных правовых актов, официальных документов) в качестве источника информации для анализа исследуемых отношений, и, вовторых, обоснование методологических подходов к их систематизации. С этой целью был проведен контент-анализ тех нормативных правовых актов и официальных документов, в которых условия и факторы социально-экономической сферы зафиксированы в качестве причин нарастания неблагоприятных изменений в состоянии здоровья детей. Соответственно, исследуемые изменения рассматриваются как следствие.
Использованный методологический прием (контент-анализ) заключается в выявлении в тексте каждого включенного в разработку источника информации определенных смысловых структур, отражающих изучаемые явления и причинно-следственные связи, и их дальнейшую обработку в соответствии с поставленными целью и задачами[36]. Например, основанием для включения в разработку Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1994 года 1696 «О президентской программе «Дети России»» [262] явились содержащиеся в нем констатации того, что «в условиях социально-экономического кризиса» (причина) «нарастают неблагоприятные тенденции в состоянии здоровья детей» (следствие), «крайне высокой остается младенческая смертность» (следствие), «растут детская заболеваемость (следствие) и инвалидность (следствие)».
Исследуемые причинно-следственные отношения четко обозначены в «Основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. 942 [130], где признано, что «нестабильная экономическая обстановка (причина) и, как следствие, снижение жизненного уровня многих семей, наличие значительных слоев населения, находящихся на грани или за чертой бедности, ослабление инфраструктуры здравоохранения, образования и культуры заметно ухудшили положение детей и возможности семьи и государства по их жизнеобеспечению, развитию и социализации».
В Государственном докладе о положении детей (1993 г.) причины изменения положения детей в России более детализированы: «нестабильность социально-политической обстановки», «серьезные экономические трудности», «негативные социальные последствия перехода к рыночным отношениям», «продолжающийся многоотраслевой спад производства», «дороговизна товаров и услуг», «инфляция», «безработица», «вынужденная миграция населения» [141].