В представленном исследовании в качестве его объекта определена сфера государственной деятельности в области охраны здоровья детей, функционирование и развитие которой подчиняется закономерностям, обусловленным уровнем развития здравоохранения, а также господствующей в обществе моральной и правовой практикой в отношении ребенка.
Предмет исследования охватывает общественные отношения, воздействие на которые средствами государственной политики позволяет получить необходимый результат улучшение здоровья детей.
Исходя из вышеизложенного, целью данной работы явилось изучение условий и факторов формирования государственной политики в области охраны здоровья детей, обоснование концептуальной модели ее структуры и функционирования и выработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию системы детского здравоохранения.
В ходе исследования решены следующие задачи:
изучена эволюция стратегии охраны здоровья детей в России в конце ХХ начале XXI вв.;
проанализированы теоретические основания данного направления государственной политики;
обоснованы рекомендации по совершенствованию понятийно-категориального аппарата научных исследований проблем охраны здоровья детей;
изучено взаимодействие государственной политики в области охраны здоровья детей с другими направлениями политики (социальная политика, семейная политика, политика в области образования и др.);
выявлены и исследованы объективные предпосылки институциональной дифференциации государственной политики в области охраны здоровья детей;
изучены и систематизированы правовые основы формирования государственной политики в области охраны здоровья детей;
обоснованы рекомендации по совершенствованию законодательного обеспечения детского здравоохранения;
разработана концепция государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.
Предметная область исследования относится к макроуровню общественной системы: государство, здравоохранение, межсекторальное взаимодействие, прогнозы и стратегии социально-экономического развития, федеральные целевые программы, демографические, экономические процессы и т.п. Учитывая, что государственное управление входит в сферу относительно закрытых объектов для научного изучения [44, c. 4], особое внимание было уделено обеспечению адекватности эмпирической базы. С этой целью в разработку были включены источники информации (опубликованные и доступные в электронных информационных ресурсах), раскрывающие деятельность высших институтов государственной власти, ответственных за охрану здоровья детей. К таким источникам отнесены:
разработана концепция государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.
Предметная область исследования относится к макроуровню общественной системы: государство, здравоохранение, межсекторальное взаимодействие, прогнозы и стратегии социально-экономического развития, федеральные целевые программы, демографические, экономические процессы и т.п. Учитывая, что государственное управление входит в сферу относительно закрытых объектов для научного изучения [44, c. 4], особое внимание было уделено обеспечению адекватности эмпирической базы. С этой целью в разработку были включены источники информации (опубликованные и доступные в электронных информационных ресурсах), раскрывающие деятельность высших институтов государственной власти, ответственных за охрану здоровья детей. К таким источникам отнесены:
федеральные нормативные правовые акты (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области здравоохранения, научные документы Российской академии медицинских наук);
официальные документы федерального уровня (государственные доклады о состоянии здоровья населения Российской Федерации, государственные доклады о положении детей в Российской Федерации, статистические данные и др.);
нормативные правовые акты и официальные документы ряда субъектов Российской Федерации.
В исследование включены также международные документы (доклады и нормативные акты международных организаций системы ООН, Конвенция о правах ребенка, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей, документы Комитета по правам ребенка и др.), научные публикации.
Существенной особенностью изученных федеральных нормативных правовых актов, в значительной степени обусловившей возможность проведения данной работы, является то, что многие из них содержат не только нормативные предписания, но и важную аналитико-синтетическую информацию, отвечающую в силу своего высокого статуса государственных документов требованиям актуальности и обоснованности принимаемых мер, надежности и достоверности включенных в систему аргументации фактов, статистических и других данных, объективности выводов и оценок, в том числе относительно причинно-следственных связей между изучаемыми явлениями.
Для формирования эмпирической базы были изучены около 900 источников информации, из которых 359 включены в разработку.
Использованные методы исследования: логический анализ, контент-анализ, метод научной идеализации, метод классификации, метод построения типологии, метод экстраполяции, структурно-функциональный анализ, исторический метод.
Как показывает наш опыт, научное исследование конкретной проблемы нередко актуализирует смежные вопросы, которые «могут получить осмысление и решение как ее частности» [40, c. 89]. Поэтому мы стремились не упустить из внимания и фиксировали те аспекты и существенные моменты изучаемых явлений, которые связаны с проблемами охраны здоровья детей и представляют интерес для последующего специального, в том числе междисциплинарного анализа.
Глава 1
Эволюция стратегии охраны здоровья детей в современной России
В данном исследовании понятие стратегии определяется как общий план развития определенной сферы жизнедеятельности общества и смежных секторов, а в качестве элементов стратегии идентифицируются: система представлений, норм, средств, методов и направлений деятельности по реализации этого плана. Стратегия «рассчитана на относительно длительный промежуток времени и ориентирована на достижение фундаментальных целей, определенных национальными целями и ценностями» (О. Бельков, 2006) [18].
Такое понимание стратегии соответствует характеру мер, осуществляемых в течение почти двух десятилетий в России с целью сохранения здоровья детского населения.
Поскольку понятие стратегии описывается категорией времени, в рамках нашего исследования в качестве исходной точки отсчета периода, охватывающего эволюцию государственных мер по охране здоровья детей в России, принято начало 90х годов. Для этого имеются следующие основания.
Вопервых, 15 сентября 1990 года в Российской Федерации вступила в силу Конвенция о правах ребенка, в которой определены государственные меры по охране здоровья детей.
Вовторых, к началу 90х гг. относится принятие первых нормативных правовых актов по проблемам детства в новых социально-экономических и политических условиях Российской Федерации.
Втретьих, во многих документах, в том числе последних лет, статистические и другие показатели положения детей в России нередко соотносятся с соответствующими данными за 19901991 гг., что отражает потребность наиболее полно проследить тенденции и закономерности изменения исследуемых процессов, а также проанализировать причины этих изменений.
Признавая, что критерии дифференциации этапов развития здравоохранения должны стать предметом будущих целенаправленных научных разработок, для решения задач настоящего раздела исследования была принята следующая рабочая периодизация изучаемых процессов:
19901993 гг. начало рыночных экономических преобразований, резкое ухудшение показателей состояния здоровья детей[4], актуализация проблемы усиления законодательного регулирования отношений в области охраны здоровья детей, принятие Конституции Российской Федерации;
19941998 гг. нарастание кризисных процессов в здравоохранении, активизация нормотворческой работы в области охраны здоровья детей, принятие Федерального закона от 24 июля 1998 г. 124ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300];
19992003 гг. относительная консолидация общества вокруг идеи защиты прав детей на охрану здоровья, развитие программной деятельности в интересах детства, постановка Министерством здравоохранения Российской Федерации и Российской академией медицинских наук [209] задачи выработки научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей.
Таким образом, изучение динамики стратегии детского здравоохранения соответствует интервалу «проблема решение», начало которого относится к 19901991 гг., периоду нарастания социально обусловленных неблагоприятных изменений в состоянии здоровья детей («проблема»), а окончание к 2003 г., когда на федеральном уровне было принято решение о преодолении существующих трудностей средствами государственной политики в области охраны здоровья детей («решение»).
1.1. Государственные меры по охране здоровья детей в 19901993 гг.
В 19901993 гг. в России был осуществлен ряд законодательных и административных мер, которые можно рассматривать в качестве предпосылок формирования, следуя терминологии ЮНИСЕФ, «особой политики» в отношении детей [139, c. 26]. Такая политика потребовалась в связи со значительным обострением проблем детства на фоне углубления кризисных процессов в социально-экономической сфере.
Среди нормативных правовых актов, принятых в начале исследуемого периода и касающихся вопросов охраны здоровья детей, необходимо отметить Постановление Верховного Совета РСФСР от 1 ноября 1990 г. 298/31 «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе» [148], здравоохранительная составляющая которого включала приоритетную диспансеризацию и оздоровление детей, а также совершенствование правового регулирования условий труда женщин детородного возраста. В постановлении отмечена нарастающая кризисная демографическая ситуация в сельской местности, а осуществление намеченных мер представлено как первый этап комплексной программы по охране материнства и детства в Республике.