Однако основной причиной активизации принятия нормативных правовых актов явились тяжелые реальности детства в России.
Одним из проявлений нарастающих трудностей в сфере охраны здоровья детей стала резко обострившаяся проблема обеспечения доступности детских лекарств в связи с их высокой стоимостью. Частично эта проблема была решена принятием в 1994 г. постановления Правительства Российской Федерации [170], которым утвержден перечень групп детей, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, в т.ч. детям первых трех лет жизни, детям из многодетных семей в возрасте до 6 лет, детям-инвалидам и др.
В связи с неблагоприятной эпидемиологической ситуацией был принят Федеральный закон от 30 марта 1995 г. 38ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» [279], регулирующий ряд педиатрических аспектов. Законом, в частности, установлено, что медицинское освидетельствование несовершеннолетних в возрасте до 14 лет может проводиться по просьбе или с согласия их законных представителей, которые имеют право присутствовать при проведении медицинского освидетельствования (статья 7), в случае выявления ВИЧ-инфекции у несовершеннолетних в возрасте до 18 лет работники учреждений уведомляют об этом родителей или иных законных представителей указанных лиц (статья 13).
Вопросы охраны здоровья детей нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих отношения в различных сферах жизнедеятельности общества.
Так, во вступившем в силу Семейном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. 223ФЗ [238] было установлено, что детство находится под защитой государства (статья 1), родители обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (статья 54)[14].
В Федеральном законе от 18 июля 1995 г. 108ФЗ «О рекламе» [282] предусмотрены специальные нормы (статья 20), защищающие несовершеннолетних в производстве, размещении и распространении рекламы. Законодателем учтены возрастные социально-психологические особенности несовершеннолетних (такие, как «легковерность и отсутствие опыта») и определены правовые механизмы для защиты от злоупотреблений, угрожающих здоровью детей (в частности, запрещено размещение в рекламе информации, показывающей несовершеннолетних в опасных местах и ситуациях).
Важнейший педиатрический компонент содержится в Федеральным законе от 19 мая 1995 г. 81ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [280], которым установлены (статья 3): пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; ежемесячное пособие на ребенка.
Важнейший педиатрический компонент содержится в Федеральным законе от 19 мая 1995 г. 81ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [280], которым установлены (статья 3): пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; ежемесячное пособие на ребенка.
Вместе с тем, профилактическая составляющая в системе мер по охране здоровья детей в нормативных правовых актах, нацеленных на решение проблем детства, оставалась недостаточной. Включение в 1994 г. целевой программы «Организация летнего отдыха детей» в Президентскую программу «Дети России» не повлекло за собой положительных изменений. Вместо обеспечения права каждого ребенка на отдых и оздоровление в 1995 г. Правительство Российской Федерации поручило Федеральной службе занятости России организовать временные рабочие места для подростков в период каникул [171]. В государственном докладе о положении детей в Российской Федерации (1995 г.) было признано, что проблема организации летнего отдыха и оздоровления детей остается одной из самых острых [124]. Летом 1995 г. число отдохнувших в оздоровительных лагерях детей снизилось по причинам недостаточного финансирования, а также в связи с сокращением числа загородных детских оздоровительных лагерей, ростом стоимости путевок и др.
В исследуемый период решение острых вопросов оздоровления детей и профилактики болезней в детском возрасте не получило необходимой правовой поддержки. В 1995 г., спустя почти три года после вступления в силу Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. 3185I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» [77], была принята Федеральная целевая программа «Неотложные меры по совершенствованию психиатрической помощи (19951997 гг.)», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 1995 г. 383 [274]. В программе указано, что число инвалидов вследствие психических расстройств значительно возросло. Однако этот факт не нашел адекватного отражения в форме мер первичной профилактики. В программе отмечена необходимость расширения научно-практических разработок по проблемам «вторичной и третичной профилактики психических расстройств», действительно актуальных, но без решения вопросов первичной профилактики лишенных системных качеств.
Аспекты профилактики детской инвалидности недостаточно отражены в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. 181ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[15] [285]. В статье 8 Закона установлено лишь, что в профилактике инвалидности участвуют федеральные учреждения медико-социальной экспертизы.
В начале 1996 г. постановлением Правительства Российской Федерации [173] был утвержден план действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 19951997 гг., состоящий из 52 пунктов. Первый пункт этого плана предусматривал формирование предложений по предупреждению эксплуатации детского труда и обеспечению прав несовершеннолетних в процессе их трудоустройства. Такой приоритет отражает крайне неблагоприятную реальность, отмеченную через два года в очередном государственном докладе о положении детей: «несмотря на то, что труд в определенной мере способствует социальной адаптации подростков, ранняя трудовая деятельность в неадекватных условиях увеличивает долю детей, приобщающихся к негативным формам поведения взрослых (ранняя алкоголизация, наркотизация, курение, ранняя сексуальная активность и др.)» [42, c. 59]. Одним из следствий реализации таких форм поведения явилось распространение среди подростков заболеваний, передаваемых половым путем. В 1997 г. заболеваемость подростков в возрасте 1517 лет сифилисом возросла по сравнению с 1991 г. в 36 раз. В этот период заболеваемость сифилисом в России стала максимальной в Европейском регионе, а распространенность врожденного сифилиса возросла в 9 раз [250]. В последующий период величина этого показателя уменьшалась, но и в 2006 г. заболеваемость подростков сифилисом оставалась более чем в 5 раз выше, чем в начале 90х годов (рис. 7).
Рис. 7. Динамика заболеваемости сифилисом подростков в возрасте 1517 лет в 19912006 гг. (на 100 тыс. подростков).
Примерно пятая часть указанного плана действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 19951997 гг. включала медико-организационные и правовые мероприятия, соответствующие насущным потребностям охраны здоровья детей, в т.ч. направленные на:
Рис. 7. Динамика заболеваемости сифилисом подростков в возрасте 1517 лет в 19912006 гг. (на 100 тыс. подростков).
Примерно пятая часть указанного плана действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 19951997 гг. включала медико-организационные и правовые мероприятия, соответствующие насущным потребностям охраны здоровья детей, в т.ч. направленные на:
разработку предложений по обеспечению прав пациента-ребенка;
разработку предложений по определению правовых основ профилактических прививок несовершеннолетним;
разработку механизмов реализации государственных гарантий по предоставлению бесплатной медицинской помощи;
разработку научно обоснованных медико-биологических критериев оценки условий труда с целью определения показаний к использованию труда женщин и подростков;
разработку и внедрение протоколов (стандартов) оказания лечебно-профилактической помощи детям и женщинам с учетом возраста, состояния здоровья и уровня оказания медицинской помощи и т.д.
Следует отметить, что финансовое обеспечение реализации этого обстоятельного плана действий по улучшению положения детей в постановлении Правительства Российской Федерации не определено.
Одной из наиболее болезненных проблем детства в России было и остается тяжелое положение детей-сирот, численность которых в исследуемый период неуклонно возрастала. Эта группа детей склонна к криминальному поведению и, соответственно, подвержена социальным болезням, психическим расстройствам, суицидам. В 1996 г. Правительство Российской Федерации признало недостаточно эффективными меры, принимаемые для сокращения числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Решению проблем таких детей должен был содействовать Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. 159ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [293]. В законе установлено, что дополнительные гарантии по социальной поддержке представляют собой законодательно закрепленные дополнительные меры по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, во время получения ими очного профессионального образования (статья 1). По логике, понятие «дополнительные меры» должно подразумевать меры «сверх ранее установленных». Однако в статье 7 в качестве дополнительных гарантий указаны бесплатное медицинское обслуживание и оперативное лечение в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, в том числе проведение диспансеризации, оздоровления, регулярных медицинских осмотров, т.е. именно те формы медицинской помощи, право на которое уже зафиксировано в статье 41 Конституции Российской Федерации.
В 1996 г. было принято решение о продлении Президентской программы «Дети России» на 19961997 годы [263]. В программе обозначена ее цель: обеспечение социальной защиты детей в период социально-экономических преобразований и реформ. Прогнозировалось, что осуществление программы позволит улучшить положение в сфере охраны здоровья детей, снизить материнскую и младенческую заболеваемость и смертность, уменьшить в течение ближайших пяти лет число детей-инвалидов[16]. Реальное осуществление программы тормозилось недостаточным финансированием. Например, в 1997 г. федеральная целевая программа «Развитие индустрии детского питания», входящая в президентскую программу «Дети России», была профинансирована по капитальным вложениям лишь на 22% [42]. В связи с этим, в Государственном докладе о положении детей (1997 г.) отмечена необходимость законодательного закрепления нормы, в соответствии с которой финансирование президентской программы «Дети России» должно осуществляться отдельной защищенной строкой федерального бюджета [63, c. 69].