С 1894 года, без официальных предписаний, Отдел секретной службы начал периодически осуществлять охрану американских президентов. Так, летом 1894 года агенты Отдела секретной службы осуществляли охрану президента Кливленда и членов его семьи[49]. В отдельные промежутки времени, например, в ходе испано-американской войны 1898 года, агенты Отдела секретной службы охраняли и президента Мак-Кинли. Однако, в сентябре 1901 года, когда на него было совершено покушение, он не обеспечивался охраной со стороны Отдела секретной службы[50].
После убийства президента Уильяма Мак-Кинли в конце 1901 года, действуя на неформальной основе, Конгресс обратился к Секретной службе с просьбой обеспечить постоянную охрану американских президентов, не выделив, однако для этого дополнительных бюджетных ассигнований[51]. Лишь с 1906 года Конгресс стал ежегодно выделять министерству финансов самостоятельные ассигнования на деятельность по охране американских президентов[52].
1.5. Военно-разведывательные службы в мирное время.
Через два десятилетия после окончания гражданской войны вопрос о необходимости ведения разведки в мирное время был поставлен руководителями военно-морского и военного министерств. 23 марта 1882 года по распоряжению военно-морского министра Уильяма Ханта в структуре Навигационного бюро военно-морского министерства был создан Отдел военно-морской разведки (Office of Naval Intelligence)[53]. Приказ министра определил в качестве задач вновь созданного отдела «сбор и обобщение такой военно-морской информации, которая может быть полезна военно-морскому министерству во время войны и в мирное время»[54]. Структура новой разведывательной службы непрерывно развивалась и вскоре в состав Отдела военно-морской разведки входили уже три отделения: отделение безопасности, включавшее секции цензуры, следствия, торговли и контроля; отделение разведки, состоявшее из секций сбора и распространения информации, иностранной, воздушной и операционной разведок; административное отделение[55].
В 1885 году, аналогичная разведывательная служба Отдел военной информации (Military Information Division) был создан в рамках военного министерства при Управлении военного бронирования (Military Reservation Division). До 1889 года Отдел военной информации фактически выполнял роль вспомогательного подразделения при Управлении военного бронирования, осуществляя сбор разведывательной информации, относящейся к вопросам внешней политики и деятельности военных служб[56].
Спустя 3 года, в Законе о выделении финансовых ассигнований на 1889 год расходы на «сбор и обобщение зарубежной военной информации» были уже прописаны отдельной строкой[57]. Это позволило руководству военного министерства повысить статус Отдела военной информации, сделав его самостоятельным подразделением в составе министерства[58].
За последующие четверть века название отдела дважды изменялось. Однако разведывательные функции отдела в его названии были отражены лишь в феврале 1903 года, когда он был переименован в Отдел военной разведки, а в организационной структуре военного министерства стал вторым отделом Генерального штаба. В состав Отдела военной разведки входило два отделения: отделение военной информации и отделение военных атташе
К началу XX века компетенция Отдела военной разведки была уже достаточно обширной. Отдел занимался сбором, обработкой и распространением информации, представляющей интерес для вооруженных сил, добывал разведывательные данные через военных наблюдателей и военных атташе США в зарубежных государствах. Кроме этого отдел выполнял и некоторые контрразведывательные функции: осуществлял наблюдение за зарубежными военными атташе, персоналом разведок, иностранными студентами. Еще одним направлением деятельности отдела была подготовка военно-топографических обзоров, карт и перевод представляющих разведывательный и иной интерес публикаций в иностранной прессе[59].
К концу XIX века были учреждены должности атташе по военным и военно-морским вопросам при зарубежных посольствах США. Это позволило Отделу военной информации и Отделу военно-морской разведки фактически с легальных позиций осуществлять сбор разведывательной информации за пределами Соединенных Штатов[60].
В следующий, XX век США вступили, имея уже несколько постоянно действующих разведывательных служб в структуре крупнейших федеральных министерств. Со всей определенностью можно утверждать, что к концу XIX века американская разведка перешла в следующий этап своего развития эпоху ведомственной разведки. Разведывательная деятельность пока еще не рассматривалась в США в качестве одного из самостоятельных видов деятельности государства, однако для большинства подразделений федерального правительства США разведывательная деятельность стала необходимым инструментом, весьма востребованным при реализации основных функциональных обязанностей федеральных министерств и ведомств.
Ведомственная разобщенность разведывательных служб весьма негативно отразится на деятельности американской государственной машины, столкнувшейся с глобальными вызовами в первой половине XX века. Работа американской разведки и контрразведки окажется провальной в годы Первой мировой войны и неудовлетворительной в период Второй мировой войны. Однако без исторически закономерного этапа ведомственной разобщенности разведывательных служб, разведка США вряд ли смогла бы во второй половине XX века превратиться один из самостоятельных видов деятельности государства, а система американских разведывательных служб в единую централизованную систему, более известную под названием разведывательное сообщество США.
1.6. Проблема конституционности разведывательной деятельности в США
По мере того как в США во второй половине XIX века стали появляться постоянно действующие разведывательные службы, а сама разведывательная деятельность уже более не рассматривалась лишь как разновидность военной деятельности, возникли вопросы относительно того, насколько вообще правомерно федеральному правительству в мирное и военное время осуществлять разведывательную деятельность, а также создавать специально предназначенные для решения разведывательных задач государственные службы.
Безусловно, проблема правомерности ведения разведывательной деятельности правительством Соединенных Штатов поднималась в XIX веке отнюдь не пацифистами или ответственными американцами, озабоченными возможностью нарушения конституционных прав и свобод граждан в процессе деятельности разведывательных служб. Подобные вопросы впервые будут озвучены значительно позже, лишь во второй половине XX века. В XIX же веке проблема правомерности создания разведывательных структур в составе федеральных министерств и ведомств волновала американцев исключительно как проблема дополнительного бюджетного финансирования. Создание новых государственных служб и наем новых федеральных служащих непременно приводит к дополнительным расходам бюджета, который у федерального правительства США в XIX веке был весьма скромным. Именно по этой причине федеральному правительству США, в котором ряд высокопоставленных должностных лиц отлично понимал всю важность ведения разведывательной деятельности для успешного функционирования государственного механизма, приходилось иногда доказывать право президента и подчиненных ему должностных лиц исполнительной власти учреждать разведывательные службы и вести разведывательную деятельность.
Учитывая же крайнюю лаконичность Конституции США, в которой упомянуто лишь одно должностное лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями (президент США), а также принимая во внимание особенности англосаксонской правовой системы, где в подавляющем большинстве случаев последнее слово принадлежит судебной системе, вопрос о правомерности создания разведывательных служб и осуществления ими разведывательной деятельности оказался не таким уж и простым. На практике его окончательное разрешение заняло более чем столетие.
В государствах с англосаксонской правовой системой при определении конституционного источника полномочий государственных органов, при выявлении конституционной основы того или иного нормативного правового акта часто приходится прибегать не к буквальному текстуальному сопоставлению отдельных фраз в конституции и в исследуемом нормативном акте, а к достаточно расширенному толкованию подчас весьма кратких и лаконичных конституционных положений и формулировок. Не говоря уже о Великобритании с ее "неписаной" конституцией, даже те представители англосаксонской правовой системы, которые обладают собственными текстуальными конституциями и которые (подобно тем же самым Соединенным Штатам Америки) подверглись в XX веке весьма заметному воздействию статутного права, в текстах своих конституций обычно склонны закреплять лишь наиболее общие правовые идеи, которые, для их практического применения, в большинстве своем требуют соответствующего дополнительного правового истолкования.
В государствах с англосаксонской правовой системой при определении конституционного источника полномочий государственных органов, при выявлении конституционной основы того или иного нормативного правового акта часто приходится прибегать не к буквальному текстуальному сопоставлению отдельных фраз в конституции и в исследуемом нормативном акте, а к достаточно расширенному толкованию подчас весьма кратких и лаконичных конституционных положений и формулировок. Не говоря уже о Великобритании с ее "неписаной" конституцией, даже те представители англосаксонской правовой системы, которые обладают собственными текстуальными конституциями и которые (подобно тем же самым Соединенным Штатам Америки) подверглись в XX веке весьма заметному воздействию статутного права, в текстах своих конституций обычно склонны закреплять лишь наиболее общие правовые идеи, которые, для их практического применения, в большинстве своем требуют соответствующего дополнительного правового истолкования.
Конституция США одна из самых старых конституций и за свою более чем двухсотлетнюю историю она подверглась лишь незначительным изменениям. В то же время, за более чем два века, прошедшие с момента принятия Конституции, в американском государстве и обществе произошли колоссальные перемены, в корне изменившие условия жизни людей, характер экономического уклада, правовую систему Соединенных Штатов.
Вполне естественно, что с момента создания американской Конституции не оставался неизменным тот смысл, который вкладывался уполномоченными толковать конституцию органами в ее различные статьи и клаузулы. Подходы к толкованию Конституции развивались и изменялись вместе с развитием и изменением самого американского общества и государства. Возможность гибкого толкования весьма общих юридических формулировок Конституции c одной стороны стала залогом ее потрясающей исторической стабильности и позволила в течение более чем двух веков не прибегать к серьезному пересмотру статей и положений конституции. С другой стороны отсутствие в Конституции жестких, конкретизирующих формулировок оставляет весьма большой простор для толкования конституционных положений и норм и, как следствие, значительно затрудняет задачу установления конституционного источника полномочий различных государственных органов и задачу выявления конституционной основы законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.