Все составные части российской уголовной политики находятся между собой в функциональной зависимости и взаимодействии. Механизм этого взаимодействия таков, что изменения в одном элементе с необходимостью влекут соответствующие изменения и в других элементах уголовной политики. Большая часть таких изменений носит локальный характер. Например, дополнение в 1996 г. системы уголовных наказаний новым видом пожизненным лишением свободы потребовало внесения определенных корректив в осуществление уголовно-исполнительной политики. Функциональные сдвиги могут приобретать и глобальный характер. Так, постепенное свертывание уголовной репрессии в виде лишения свободы как стратегическая установка уже сейчас требует расширения и усиления комплекса мер воздействия, не связанных с лишением свободы, и предупредительных мер, с тем чтобы в борьбе с негативным социальным явлением не создавался вакуум. Какое же место в структуре российской уголовной политики занимает уголовно-правовая политика?
Уголовно-правовая политика представляет собой ту часть уголовной политики, которая вырабатывает основные задачи, принципы, направления и цели уголовно-правового воздействия на преступность, а также средства их достижения, и выражается в директивных документах, нормах уголовного права, актах толкования норм и практике их применения.
Российская уголовно-правовая политика, поскольку она теснейшим образом связана с уголовным правом, которое играет определяющую роль в комплексе отраслей, институтов и норм, составляющих правовую основу борьбы с преступностью, занимает доминирующее положение в структуре уголовной политики. Остальные ее части в известной мере производны от уголовно-правовой политики. Важно только иметь в виду, что не политика в своем развитии идет за правом, приспосабливается к его логике и системе, а, наоборот, право эволюционирует в направлении все более полного охвата политических установок, в реализации которых оно призвано участвовать.
Российская уголовно-правовая политика формирует законодательную базу управления борьбой с преступностью, отграничивая преступное от непреступного, уголовно наказуемое от морально порицаемого или влекущего применение других мер воздействия. От того, какой круг деяний будет объявлен преступным, какой характер наказуемости им придан, при каких условиях и на каких основаниях уголовная ответственность будет исключаться или заменяться другими мерами воздействия, зависит в конечном счете развитие уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, криминологической политики. Вот почему перенос акцента на те или иные стороны борьбы с преступностью в процессе развития самой уголовно-правовой политики с неизбежностью требует внесения соответствующих корректив в осуществление других видов уголовной политики.
§ 2. Содержание уголовно-правовой политики
Содержание уголовно-правовой политики определяется теми задачами, которые стоят перед данным направлением политики в области борьбы с преступностью. Политика (от греческого слова politike искусство управления государством) есть в конечном итоге участие в делах государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства. В указанном смысле уголовно-правовая политика представляет собой ориентацию деятельности государства на борьбу с преступностью специфическими уголовно-правовыми средствами. Содержательную сторону уголовно-правовой политики образуют следующие элементы.
Во-первых, определение основных принципов уголовно-правового воздействия на преступность. Данные принципы, являясь отражением общих руководящих начал уголовной политики в сфере уголовного права, имеют и свои особенности.
Во-вторых, установление круга общественно опасных деяний, признаваемых преступными (криминализация), и исключение тех или иных деяний из числа преступлений (декриминализация).
В-третьих, установление характера наказуемости общественно опасных деяний (пенализация) и условий освобождения от уголовной ответственности или от наказания (депенализация).
В-четвертых, определение альтернативных наказанию мер уголовного характера (заменяющих мер), а также мер, применяемых наряду с наказанием (подкрепляющих мер). К первым из них относятся, например, принудительные меры медицинского характера, применяемые к лицам, совершившим деяние в состоянии невменяемости; ко вторым принудительные меры медицинского характера, применяемые к лицам, осужденным за преступления, совершенные в состоянии вменяемости, но нуждающимся в лечении психических расстройств, не исключающих вменяемость.
В-пятых, толкование действующего законодательства в области борьбы с преступностью с целью выяснения и разъяснения его точного смысла.
В-шестых, направление деятельности правоохранительных органов по применению на практике институтов и норм уголовного права, выяснение их эффективности.
Некоторые криминалисты к предмету уголовно-правовой политики относят также определение путей повышения эффективности воздействия уголовно-правовых мер на правосознание населения (проблема правового воспитания). Указанная проблема, вне всякого сомнения, входит в ее предмет. С одной стороны, запрещаемое деяние должно быть не только опасным, вредоносным в реальной действительности, но и отражаться в качестве такового в общественном сознании населения. С другой стороны, сам уголовно-правовой запрет призван оказывать соответствующее воздействие на правосознание граждан. В конечном счете уголовное право тогда выполняет свои политические задачи, когда, объявляя то или иное общественно опасное деяние преступлением, воспитывает граждан в духе точного соблюдения законов и тем самым предупреждает возможность правонарушений в будущем. В обоих случаях роль правосознания в решении уголовно-политических задач очевидна. Мы не выделяем проблему правосознания и правовоспитания в самостоятельный элемент содержания уголовно-правовой политики лишь потому, что рассматриваем ее частично, в рамках второго и шестого элементов, т. е. в процессе выявления оснований уголовно-правового запрета и в ходе реализации его на практике.
Но как бы там ни было, бесспорно одно содержание уголовно-правовой политики не сводится только к правотворчеству, в него входит и правоприменительная деятельность. Однако главными, основными в ее содержании являются: обнаружение тех негативных явлений, с которыми необходимо бороться уголовно-правовыми средствами, осознание потребности общества в уголовно-правовом регулировании, установление уголовной наказуемости общественно опасных деяний, ограничение круга преступного, определение характера наказуемости, мер уголовной ответственности и условий освобождения от нее. В теории центральным направлением разработки и осуществления уголовно-правовой политики справедливо считается процесс выявления и обоснования социальной обусловленности проектируемых и действующих уголовно-правовых норм, установление в системе законодательства таких статей, которые в современных условиях фактически утратили свое предназначение, практически не применяются и в силу этого не могут выполнять поставленной перед законом задачи. Речь, следовательно, идет о путях формирования системы уголовно-правовых норм, ее оптимизации, т. е. о приведении данной системы в максимальное соответствие с реальными потребностями общества в уголовно-правовом регулировании.
Однако было бы неверно полагать, что к уголовно-правовой политике следует отнести не конкретное решение вопроса об определении круга уголовно наказуемых деяний, а только тенденцию, связанную с расширением этого круга, его стабилизацией или последующим сокращением[69]. Выработать такую тенденцию невозможно без уголовно-политического подхода к определению в первую очередь круга уголовно-правовых запретов, нанесению контура, абриса, границ применения уголовной репрессии, что, кстати, является исходным моментом в формировании самой этой тенденции. Объем и содержание криминализации общественно опасных деяний определяют в конечном счете и ха рактер стратегий, которые были бы наиболее эффективными с учетом существующей в стране преступности[70].
Уголовный закон социально обусловлен. Данный вывод базируется на известном положении о том, что «общество основывается не на законе Наоборот, закон должен основываться на обществе, он должен быть выражением его общих, вытекающих из данного материального способа производства интересов и потребностей, в противоположность произволу отдельного индивидуума»[71]. Закон создается не «на всякий случай», не «про запас», он продуцируется реальными потребностями общества в уголовном запрете и более или менее адекватно отражает их в уголовно-правовой норме. Можно все же предположить, что в силу сложности законотворческой деятельности среди принимаемых норм некоторые нормы недостаточно полно отражают нужды общества в уголовно-правовом регулировании. Дефекты норм могут заключаться и в отсутствии необходимой четкости, устойчивости и определенности правовых предписаний. Отсюда их низкая эффективность даже в условиях безукоризненной работы правоприменительных органов. То, что это действительно так, косвенно подтверждается определенной нестабильностью современного уголовного законодательства.
Можно представить себе и обратную ситуацию, когда причины слабой «живучести» норм кроются не столько в издержках самих норм, сколько в недостатках практики их применения. В результате взаимодействия обоих факторов имеют место либо низкая применяемость отдельных норм, либо ошибки в квалификации. Сошлемся хотя бы на практику применения ст. 213 УК РФ. По делам о хулиганстве ошибки в квалификации фиксируются иногда в 46,8 % случаев. Социологические исследования показывают, что среди всех причин и условий совершения правоприменительными органами ошибок четвертое место по степени субъективной значимости занимает такой фактор, как неясность и противоречивость законодательства. По данным А. Д. Назарова, неправильное применение уголовного закона в структуре следственных ошибок составляет 15,6 %[72].
В целом, к недостаткам, снижающим эффективность правовых норм, можно отнести: несоответствие норм права объективным закономерностям жизни общества; неправильное определение целей правово го регулирования; неверный выбор правовых средств достижения целей; недостаточный учет условий действия нормы; нарушение взаимосвязи между элементами системы правового регулирования (в том числе между нормами разных отраслей законодательства); внутреннюю противоречивость нормы, чрезмерную сложность, непонятность нормы для исполнителей; неосуществимость санкции нормы и др.
В целом, к недостаткам, снижающим эффективность правовых норм, можно отнести: несоответствие норм права объективным закономерностям жизни общества; неправильное определение целей правово го регулирования; неверный выбор правовых средств достижения целей; недостаточный учет условий действия нормы; нарушение взаимосвязи между элементами системы правового регулирования (в том числе между нормами разных отраслей законодательства); внутреннюю противоречивость нормы, чрезмерную сложность, непонятность нормы для исполнителей; неосуществимость санкции нормы и др.