Наиболее близким по степени детализации порядка создания территории с особым режимом является порядок создания зоны территориального развития. Так, в ч. 1 ст. 4 Закона о зонах территориального развития указывается, что принятию решения о создании зоны территориального развития Правительством РФ предшествует утверждение им перечня субъектов Российской Федерации, в границах которых допускается создание таких зон.
Необходимо отметить также, что создание ОЭЗ, как и ряда иных территорий с особым режимом экономической деятельности, имеет временный характер. Однако срок функционирования ОЭЗ, продленный с 20 до 49 лет (ст. 9 Закона об ОЭЗ)[90], существенно отличается от срока функционирования зон территориального развития 12 лет (ст. 9 Закона о зонах территориального развития); ОЭЗ Калининградской области, которая создается на 25 лет (ст. 21 Закона об ОЭЗ в Калининградской области), Магаданской области 15 лет[91] (ст. 7 Закона об ОЭЗ в Магаданской области).
Отличительным признаком ОЭЗ выступает и действующий в ее границах режим землепользования, которому присущи следующие особенности.
Во-первых, ОЭЗ может создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. предоставленных во владение и (или) пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц (ч. 1 ст. 5 Закона об ОЭЗ). Поэтому Правительство РФ, принимая решение о создании ОЭЗ, заключает с исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований соглашение о создании ОЭЗ, которым устанавливаются обязательства указанных органов по передаче полномочий по управлению и распоряжению земельными участками уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти Минэкономразвития РФ (п. 2, 3 ч. 4 ст. 6 Закона об ОЭЗ).
Во-вторых, переданные земельные участки подпадают под действие специального правового режима, поскольку на них не распространяется действие градостроительного регламента, который определяет правовой режим земельных участков (ч. 1, 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ[92]). Указанный режим определяется органами управления ОЭЗ, и поэтому носит специальный характер (ч. 7 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), что сближает его с режимами земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий[93].
Особенности режима землепользования в ОЭЗ регламентированы ст. 32 Закона об ОЭЗ, анализ которой выявил ряд проблем. Так, законодатель не указал, на каких основаниях происходит передача Минэкономразвития РФ полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям. Закон об ОЭЗ не указывает также на основания передачи и объем передаваемых прав на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам.
Особенности режима землепользования в ОЭЗ регламентированы ст. 32 Закона об ОЭЗ, анализ которой выявил ряд проблем. Так, законодатель не указал, на каких основаниях происходит передача Минэкономразвития РФ полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям. Закон об ОЭЗ не указывает также на основания передачи и объем передаваемых прав на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам.
Если земельный участок находится в государственной и (или) муниципальной собственности, отношения по передаче прав на него Минэкономразвития РФ не выходят за рамки публичной собственности.
Однако Закон об ОЭЗ, как выше было сказано, допускает создание ОЭЗ на участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам. В таком случае государство должно либо изъять земельный участок, либо прервать действие договоров, предоставляющих гражданам или юридическим лицам права владения или пользования земельными участками.
Частично данный вопрос решается в ч. 5 ст. 32.1 Закона об ОЭЗ, допускающей установление сервитутов для строительства и (или) эксплуатации объектов инфраструктуры ОЭЗ[94]на основании соглашения.
Закон об ОЭЗ не определяет также механизм передачи государству прав на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам.
Гражданское законодательство предусматривает следующие возможности перехода к государству прав частных лиц на земельные участки: изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); реквизиция земельного участка (ст. 242 ГК РФ); конфискация земельного участка (ст. 243 ГК РФ); передача земельного участка в аренду; купля-продажа земельного участка (ст. 260 ГК РФ).
Изъять земельный участок для государственных и муниципальных нужд возможно в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов[95], иными обстоятельствами (ст. 49 Земельного кодекса РФ).
Закон об ОЭЗ допускает изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника в случае, если в соответствии с проектом планировки территории земельный участок предназначен для размещения линейного объекта, составляющего инфраструктуру ОЭЗ, за исключением случаев, если размещение линейного объекта осуществляется на условиях сервитута (ч. 4 ст. 32 Закона об ОЭЗ). Как представляется, нормы Закона об ОЭЗ являются специальными по отношению к нормам Земельного Кодекса РФ, следовательно, изъятие земельного участка должно осуществляться на основании, указанном в ч. 4 ст. 32, что также является особенностью действующего в ОЭЗ режима землепользования.
Поскольку создание ОЭЗ и объектов ее инфраструктуры не является основанием для реквизиции и конфискации земельных участков, данные способы перехода прав на земельные участки в работе не рассматриваются.
Наиболее распространёнными способами перехода прав на земельные участки от частных лиц к государству являются договоры купли-продажи и аренды.
Более подробно Законом об ОЭЗ урегулирован механизм предоставления Минэкономразвития РФ прав на земельные участки резидентам, а также лицам, намеревающимся осуществить строительство объектов инфраструктуры в ОЭЗ. Земельные участки, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности, предоставляются перечисленным субъектам в аренду для строительства объектов инфраструктуры без проведения торгов и предварительного согласования мест их размещения (и. 13, 14 ст. 30 Земельного кодекса РФ). При этом отношения по предоставлению права владения и пользования земельными участками оформляются заключением Минэкономразвития РФ соглашений о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры ОЭЗ[96] с лицом, намеревающимся осуществить строительство инфраструктуры, об осуществлении предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 12 Закона об ОЭЗ) и договором аренды с резидентом.
Перечисленные особенности землепользования в ОЭЗ (создание ОЭЗ на территории земель определенного целевого назначения; нераспространение действия градостроительного регламента на земельные участки, расположенные в ОЭЗ; особое (и единственное) основание для изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд; предоставление земельных участков для строительства объектов инфраструктуры в ОЭЗ без проведения торгов и предварительного согласования мест их размещения, а также с использованием специальных договорных форм) позволяют утверждать о том, что квалифицирующим признаком ОЭЗ выступает особый режим землепользования.
Данный режим не является составляющей особого режима предпринимательской деятельности в ОЭЗ, поскольку связан не только с предпринимательской деятельностью, но и с вопросами создания ОЭЗ и ее инфраструктуры.
В отличие от описанного выше порядка создания и прекращения ОЭЗ, создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ, порядок создания зон территориального развития, ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях иной.
Как выше было сказано, ОЭЗ свойственен особый режим землепользования, который отличается от режима землепользования в зонах территориального развития, а также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях, для которых не характерно наличие требований к целевому назначению земель, на которых они создаются. Кроме того, механизм предоставления резидентам ОЭЗ земельных участков для строительства ими объектов инфраструктуры, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения таких объектов не распространяется на зоны территориального развития, ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. Указанное говорит о заинтересованности государства в привлечении резидентов в ОЭЗ, создаваемые в соответствии с Законом об ОЭЗ, в т. ч. посредством снижения административных барьеров в сфере землепользования.
Сопоставление вышеуказанных правовых институтов позволило констатировать, что, во-первых, ОЭЗ, создаваемые в соответствии с Законом об ОЭЗ, имеют особую публичную значимость[97] по сравнению с иными территориями с особым режимом экономической деятельности. Отмеченное проявляется в более масштабных целях, поставленных перед ОЭЗ, создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ: более продолжительных сроках их функционирования; детально регламентированном порядке их создания, не позволяющем принимать решение о создании ОЭЗ региональными властями, а также видах разрешенной деятельности в их границах и условиях допуска к ее осуществлению.
Во-вторых, как представляется в рамках правового института ОЭЗ, создаваемых по Закону об ОЭЗ, особым образом учтены и частные интересы, поскольку обеспечение публичного интереса возможно в случае удовлетворения частных интересов, т. к. достижение целей создания ОЭЗ требует привлечения в них хозяйствующих субъектов. Отмеченное будет достижимо, если осуществление последними предпринимательской деятельности коррелирует их интересам. В этой связи в границах ОЭЗ, создаваемых по Закону об ОЭЗ, установлен особый режим землепользования, направленный на снижение административных барьеров в этой сфере особый режим предпринимательской деятельности, в рамках которого резиденту предоставляется ряд преимуществ: налоговые и таможенные льготы, государственное и (или) муниципальное имущество по льготной арендной ставке.