Отношения партнерства должны быть прочными и реляционными. Важной чертой ГЧП является их неиерархический характер. В рамках партнерства власти и бизнеса неиерархичность выражается в том, что они являются отношениями, основанными на паритете, равенстве прав и ответственности участников друг перед другом и перед законом. Таким образом, можно заключить, что принцип неиерархичности в рамках ГЧП находит свое развитие в конкуренции и равном (недискриминационном) доступе потенциальных инвесторов к проектам государственно-частного партнерства, информационной открытости, соразмерности при ограничении субъективных прав частного партнера, а также в принципах юридического равенства публичного и частного партнеров, в автономии воли партнеров, взаимной ответственности и добросовестности партнеров, стабильности соглашения государственно-частного партнерства.
Каждый участник должен принести какую-либо ценность партнерству при обмене ресурсами между участниками. В ГЧП такой обмен чаще всего проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или иными объектами в ответ на инвестиции и другие формы вложений от частных компаний. При этом ГЧП также стремится привлекать и другие ресурсы, качественные навыки и знания независимо от их принадлежности частному или государственному сектору, предоставляя услуги общественной инфраструктуры исходя из соотношения цена качество.
Государственно-частное партнерство подразумевают раздел рисков за результаты (финансовые, экономические, экологические, социальные) на соответствующей основе партнерства. Эта обоюдная ответственность сильно отличается от отношений между государственным и частным секторами, когда государственная структура оставляет за собой принятие решений, получая лишь консультации со стороны частного сектора. Тем более эта ситуация контрастирует с контрактными отношениями частного и государственного сектора, где сама природа отношений является командной. В этих случаях частный сектор не может считаться партнером ни в каком смысле. Для установления партнерства необходимо наличие обоюдного интереса и преданности общей цели[12].
Основой партнерства является договор, который устанавливает «правила игры» и придает партнерам достаточную определенность. Наличие такого документа позволит принимать решения быстро, не возвращаясь к основополагающим принципам. В то же время контракт ГЧП очерчивает только общую архитектуру взаимоотношений и не может быть законченным документом, поскольку не определят все положения на все случаи. Должны присутствовать разделяемые ценности, общее понимание приоритетов и целей, а также доверие.
Несмотря на то что многие партнерства создаются в целях формирования стратегии, приоритетов деятельности и взаимодействия между организациями, предметом их, по преимуществу, являются продукты и услуги, в составе которых заключены определенные активы, а также долгосрочные контракты, связанные с социальной сферой и экономической инфраструктурой. Необходимо понимать, что партнерства, ориентированные на экономический результат, существенно отличаются от тех, что ставят перед собой цель осуществления проектов в социальной сфере, сфере образования, здравоохранения и др.
Основной упор делается на услуги, получаемые государством в области социальной инфраструктуры. Государство платит за услуги, оказываемые частной компанией. Эти услуги оказываются частной компанией посредством владения или аренды определенных объектов инфраструктуры как части пакета услуг.
Риски по владению и эксплуатации инфраструктуры, принимаемые на себя государством, иногда несут в себе весьма значительные неучтенные издержки. Передача части риска частной стороне, способной им управлять более эффективно, может помочь снизить общий уровень издержек для государства.
Одной из наиболее сложных проблем реализации проектов ГЧП является вопрос их финансового обеспечения, предопределяющего уровень его инвестиционного потенциала и экономическую эффективность. В связи с тем, что любое вложение капитала предполагает его рациональное, экономически выгодное (прибыльное) инвестиционное размещение, одним из важнейших организационно-управленческих вопросов ГЧП является поиск компромиссных решений, обеспечивающих, с одной стороны, достаточную для бизнеса доходность вложенного капитала при разумном распределении рисков, а с другой стороны, максимально быстрое и качественное решение актуальных социальных проблем и эффективное управление объектами государственной собственности[13].
Партнерство это равноправные юридические отношения, существующие между двумя или более хозяйствующими субъектами, связанными на договорной основе объединением основных капиталов в бизнесе. В современном понимании государственно-частное партнерство это институционально и организационно и документационно оформленное взаимодействие между государством и бизнесом в целях реализации социально значимых проектов и программ в широком спектре общественной жизни (от отраслей промышленности и НИОКР до сферы услуг и образования). ГЧП представляет собой не простое объединение ресурсов государства и бизнеса, а новую экономическую форму взаимодействия государства и бизнеса с целью достижения наиболее эффективных для общества результатов[14]. Это взаимодействие может осуществляться в разнообразных институционально-экономических формах и на различных уровнях национального хозяйства (федеральном, региональном и муниципальном).
Следует согласиться с мнением кандидата экономических наук Н. А. Ржавиной в том, что для успешного развития государственно-частного партнерства в России, а также для эффективной реализации проектов на основе ГЧП необходимо наличие проработанной законодательной базы, регулирующей правовые основы партнерства[15].
Наиболее значимыми документами в области правового регулирования государственно-частного партнерства на территории Российской Федерации являются: Федеральные законы «О концессионных соглашениях», «О соглашениях о разделе продукции», «О финансовой аренде (лизинге)» и постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации», поскольку они разработаны для регулирования основных форм государственно-частного партнерства.
Рассмотрение этих документов позволяет выявить недостатки, ограничивающие их применение для реализации инновационных проектов на основе государственно-частного партнерства. Главным недостатком этих законодательных актов является отсутствие требований об обязательности оценки экономической и социальной эффективности таких проектов. Однако в основе любого управленческого решения о реализации проектов модернизации государственно-частного партнерства должна лежать оценка их эффективности. Одновременно с этим необходимо определять значимость таких проектов прежде всего для государства, для его граждан, а затем уже для непосредственных исполнителей проекта.
Рассмотрение этих документов позволяет выявить недостатки, ограничивающие их применение для реализации инновационных проектов на основе государственно-частного партнерства. Главным недостатком этих законодательных актов является отсутствие требований об обязательности оценки экономической и социальной эффективности таких проектов. Однако в основе любого управленческого решения о реализации проектов модернизации государственно-частного партнерства должна лежать оценка их эффективности. Одновременно с этим необходимо определять значимость таких проектов прежде всего для государства, для его граждан, а затем уже для непосредственных исполнителей проекта.
На практике при заключении соглашений о разделе продукции выбирается участник, предложивший наиболее высокую цену за право заключения соглашения, а концессионные соглашения заключаются с участником, предложившим наилучшие условия реализации проекта, что не гарантирует эффективную реализацию проекта, его высокую социальную и экономическую значимость для государства[16]. При заключении договоров лизинга вопросы эффективности проекта ГЧП не рассматриваются, однако при реализации таких проектов они тоже должны иметь значение. И только при условии использования средств Инвестиционного фонда для финансирования проектов ГЧП четко определены количественные критерии оценки эффективности таких проектов и финансовой устойчивости исполнителей проекта.
В связи с этим для повышения эффективности реализации основных форм государственно-частного партнерства необходимо разработать и законодательно закрепить общие критерии и показатели оценки эффективности проектов ГЧП.
При реализации проектов государственно-частного партнерства одним из основных вопросов является схема распределения прибыли (иного положительного эффекта) между государством и инвестором. Однако рассмотренные законы и правила не дают четкого ответа на вопрос распределения получаемых продукции и доходов. Как в случае соглашений о разделе продукции и лизинге, так и в случае концессий условия распределения определяются положениями конкретного соглашения, что дает возможность частным инвесторам действовать в своих интересах, пренебрегая интересами государства. Поэтому в нормативно-законодательных актах независимо от форм ГЧП должны быть предусмотрены четкие правила распределения дохода (прибыли) между всеми собственниками, которые участвуют в реализации инновационно-инвестиционного проекта. Такой подход позволит избежать коррупционных действий, а также повысить экономическую эффективность реализуемых на основе ГЧП инновационно-инвестиционных проектов для Российской Федерации.
Основными формами государственно-частного партнерства являются: разработка и реализация целевых программ и национальных приоритетных проектов, предоставление концессий, создание особых экономических зон, технопарков и технополисов, формирование интегрированных структур, кластеров и инвестиционных фондов. Каждая из этих форм имеет специфические особенности и присущие только ей характерные черты (рис. 2)[17].
Рис. 2. Формы государственно-частного партнерства в Российской Федерации[18]
Важнейшая проблема государственно-частных партнёрств связана с перераспределением правомочий собственности, распределением последней, возникающим в процессе перерастания административно-властных отношений государства и бизнеса в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т. е. рассматриваются как включение в систему отношений собственности. Однако в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими процессами, а также определенные правомочия собственности. В случае ГЧП государство институционально преобразует сферы деятельности, традиционно относящиеся к его ведению[19].