Следующий вопрос касается практики бюджетного планирования. Заключая соглашение по концессионным схемам, региональный орган власти, как правило, обязуется совершать выплаты по такому контракту в течение длительного срока, который почти всегда превышает плановый 3-летний бюджетный период. При этом общая сумма капиталовложений не отражается в бюджете, так как первоначальные вложения совершает инвестор, обязательства же государства будут отражаться постепенно в бюджетах будущих периодов.
Полагаем необходимым ввести в практику бюджетного планирования региона или муниципалитета оценку расходов на проекты ГЧП и установление предельных уровней этих расходов на сроки от 3 и более лет. При этом следует разработать Методику планирования перспективных расходов и объемов гарантий на проекты ГЧП, а также предусматривать при бюджетном прогнозировании показатели обязательств по проектам ГЧП и индикаторы замещения бюджетных ассигнований частными инвестициями при финансировании проектов ГЧП.
Фиксация в соглашениях о ГЧП долгосрочных обязательств бюджета перед частными инвесторами, наряду с обязательствами частных инвесторов и операторов перед государством, создаст атмосферу уверенности в реализуемости и успешности проекта в целом.
Практика в отношении проектов ГЧП показывает, что федеральное законодательство не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровней, которые и могут сформировать массовый проектный рынок развития инфраструктуры.
Вместе с тем, принимая во внимание приоритетность инвестиций в региональные и муниципальные проекты, требуется модернизация нормативно-правовой базы также и на региональном уровне.
Следует отметить, что с начала 2012 г. на федеральном уровне принят ряд важных решений, касающихся развития ГЧП. Так, в апреле 2012 г. Дмитрий Медведев на совещании по развитию московской агломерации поручил Минэкономразвития, Минфину и Минтрансу ускорить разработку проекта федерального закона об особенностях инвестирования с использованием инфраструктурных облигаций. Кроме того, перечисленным ведомствам совместно с правительствами Москвы и Московской области главой государства было дано поручение представить предложения по выпуску государственных облигаций в целях обеспечения реализации инфраструктурных проектов на территории обоих регионов в формате ГЧП. Надежность проектов, обеспеченных облигациями, гарантируется строгими рамками Закона об концессионных соглашениях, а также гарантиями минимизации рисков данных проектов, запретом расходовать средства, привлеченные с помощью выпуска проектных облигаций, на иные цели, кроме как финансирование ГЧП-проекта, включая предоставление банковских гарантий, использованием механизмов страхования ответственности. Важным при этом является предоставление государственных гарантий по исполнению обязательств, удостоверенных проектными облигациями в рамках ГЧП, так как это является значимым критерием для оценки кредитного рейтинга будущих облигаций. В свою очередь Владимир Путин, выступая в Государственной Думе с отчётом о деятельности Правительства Российской Федерации, отметил значение государственно-частного партнерства в развитии социальной сферы.
Проект федерального закона 475386 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят 03.04.2012) вносит ряд существенных поправок в процессы законодательного регулирования ГЧП (табл. 2).
Таблица 2.Изменения в Гражданском кодексе Российской Федерации с точки зрения регулирования различных аспектов ГЧП
В середине июня 2012 г. Минэкономразвития России представило на своём сайте «О государственно-частном партнёрстве», который призван создать на федеральном уровне единую нормативно-правовую базу для реализации проектов государственно-частного партнёрства и существенно снизить имеющиеся в настоящее время ограничения для создания и развития таких проектов[33]. Заметим, что разработчики законопроекта настаивают на внесении таких изменений в законодательство, которые выведут соглашения о ГЧП из-под действия Закон 94-ФЗ и Закона о концессионных соглашениях (при этом концессионное соглашение будет рассматриваться как разновидность соглашения о ГЧП).
Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 23.12.2011 ВЗ-П139668 и от 28.04.2012 ИШ-П132467, в соответствии с которыми необходимо представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, направленный в том числе на снятие существующих ограничений и расширяющий возможные формы реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства.
Статья 2 законопроекта предлагает определять ГЧП как «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнёров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнёрства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов». Подчеркивается, что в рамках проектов ГЧП «публичный партнер получает возможность в большем объеме и более качественно выполнить возложенные на него действующим законодательством обязанности» (представляется, что эта формулировка в силу недостаточной определенности и оценочного характера уязвима для критики с юридико-технических позиций). Некоторые термины, используемые в законопроекте, не отражены в ст. 2, хотя и раскрываются в других статьях законопроекта (например «прямое соглашение» в ч. 3 ст. 10).
Положительной стороной законопроекта нужно признать формулирование принципов ГЧП, например, принципа справедливого распределения рисков и обязательств между сторонами соглашения о государственно-частном партнёрстве и компенсации затрат (хотя некоторые принципы являются перефразированными принципами гражданского права, например, добросовестное исполнение сторонами обязательств по соглашению о ГЧП, свобода заключения соглашений о ГЧП).
Законопроект оставляет значительные возможности для определения форм участия в проектах ГЧП (ст. 5), что, вероятно, оправданно по причине большого разнообразия подобных проектов. Перечень объектов, в отношении которых допускается заключение соглашений о ГЧП, достаточно широкий (и более того открытый); при этом в нём названы даже объекты обороны и безопасности, объекты, используемые для охраны правопорядка (ст. 6).
На стороне публичного партнёра могут выступать Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования (в любом количестве и любых комбинациях), госкомпании и госкорпорации, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, хозяйственные общества, более 50 % долей в которых в совокупности принадлежит публично-правовым образованиям. На стороне частного партнёра юридические лица независимо от их организационно-правовой формы (российские и иностранные; более того их объединения, действующие без образования юридического лица) и индивидуальные предприниматели (ст. 2, 7).
При этом речь идет о конкурсной процедуре, предусмотренной проектом Закона о ГЧП, действие Закон 94-ФЗ исключается в отношении проектов государственно-частного партнёрства. Соответствующие поправки в Закон 94-ФЗ будут подготовлены в течение трёх месяцев с момента принятия Государственной Думой в первом чтении рассматриваемого законопроекта.
При этом речь идет о конкурсной процедуре, предусмотренной проектом Закона о ГЧП, действие Закон 94-ФЗ исключается в отношении проектов государственно-частного партнёрства. Соответствующие поправки в Закон 94-ФЗ будут подготовлены в течение трёх месяцев с момента принятия Государственной Думой в первом чтении рассматриваемого законопроекта.
4
Наумкин А. В. Нововведения в налоговом законодательстве в 2010 году / Преобразование учетно-финансовой системы предприятий в условиях экономического кризиса: Межрегиональный сборник научных трудов. РИО БГУ. Брянск, 2010.
5
Беляева И. Ю. Использование инструментов социально-культурных управленческих технологий современными компаниями (статья) // Сборник научных статей по результатам Пятой Международной научно-практической конференции по международному менеджменту «Интеграция науки России в мировую экономику: новые парадигмы экономической культуры» памяти профессора Л. Е. Стровского, 2011.
6
Никитин А. Ю. Программы развития экономики региона: механизм разработки и реализации // Вестник СГСЭУ. 2010. 5.
7
Климкин Ю. Н. Теоретические основы функционирования инновационно-активных предприятий. Тезисы доклада // Сборник статей Международной научно-практической конференции «История и современность глазами молодых». Апрель. 2011.
8
Аствацатурова М. А., Дзахова Л. Х. Проблемы и противоречия партийного участия в модернизации политической системы современной России // Вестник СОГУ. 2011. 2.
9
Публичный партнер субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно-частном партнерстве (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также делегирующий свое право быть непосредственным участником государственно-частного партнерства унитарным предприятиям, хозяйственным обществам со стопроцентным государственным участием и определенным государственным и муниципальным некоммерческим организациям.
10
Частный партнер субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме.
11
Белицкая А. В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право. М. 2009. 2.
12
Муковенков А. Ю. Модернизация инфраструктурных объектов с использованием механизмов ГЧП // Экономические науки. 2010. 7.
13
Щегорцов М. В. ГЧП оптимальная форма партнерства государства и частного сектора в реализации инвестиционных проектов // Микроэкономика. 2011. 2.
14
Государство в условиях ГЧП выступает в роли особого субъекта экономических отношений, который использует частную форму капитала для достижения определенных общественных целей. В этом смысле государство уходит от чисто политических функций и само становится специфическим субъектом экономики. В этом и заключается еще одно проявление специфики смешанной экономики применительно к ГЧП.
15
Ржавина Н. А. Сущность и содержание государственно-частного партнерства // Актуальные проблемы экономики современной России: сб. научных трудов / под ред. А. Оводенко. СПб.: ГУАП, 2010. Вып. 6.
16
Широков С. Н. Концессионное соглашение как вид предпринимательского договора // Договоры в сфере предпринимательской и профессиональной деятельности: теория и практика. Материалы круглого стола, посвященного 10-летию кафедры предпринимательского и коммерческого права ЮУрГУ, проводимого в рамках XIII Международной научно-практической конференции с элементами научной школы «Актуальные проблемы права России и стран СНГ2011» (Челябинск, 12 апреля 2011 г.) / отв. ред. В. В. Кванина. Челябинск: «Два попугая», 2011. С. 157162.