Динека В. И.
К вопросу о содержании должностных и служебных полномочий в рамках должностных преступлений
Динека В. И.,
профессор кафедры уголовного права Московского университета МВД России, д. ю.н., профессор
Определение границ должного и возможного поведения лиц, занимающих различные должности в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, имеет не только теоретическое, но в большей степени практическое значение. В основном это связано с ошибками, возникающими при квалификации преступлений, совершаемых должностными лицами, представителями власти, государственными и муниципальными служащими. Это влечет за собой значительные правовые ошибки по привлечению к ответственности лиц, которые по своему положению не могут быть субъектами должностных либо служебных преступлений.
Изучение развития чиновничества в царской России показывает, что под государственной службой в тот период принято было рассматривать деятельность, осуществляемую чиновниками по управлению делами государства. Вопрос об уголовной ответственности лица ставился при наличии субъективных и объективных признаков. Само превышение пределов предоставленной от имени государства административной власти (полномочия) рассматривалось в качестве субъективного признака. Совершение же действия по службе в нарушение требований закона объективный признак. Наличие субъективных и объективных признаков считалось достаточным основанием для привлечения лица к ответственности за совершенное им неправомерное действие по службе. К концу XIX века государственными служащими и должностными лицами считались те, кто замещал должности в учреждении, выполнял на профессиональной основе определенные функции за вознаграждение, обладал административной властью для совершения действий от имени государства.
Изучение развития чиновничества в царской России показывает, что под государственной службой в тот период принято было рассматривать деятельность, осуществляемую чиновниками по управлению делами государства. Вопрос об уголовной ответственности лица ставился при наличии субъективных и объективных признаков. Само превышение пределов предоставленной от имени государства административной власти (полномочия) рассматривалось в качестве субъективного признака. Совершение же действия по службе в нарушение требований закона объективный признак. Наличие субъективных и объективных признаков считалось достаточным основанием для привлечения лица к ответственности за совершенное им неправомерное действие по службе. К концу XIX века государственными служащими и должностными лицами считались те, кто замещал должности в учреждении, выполнял на профессиональной основе определенные функции за вознаграждение, обладал административной властью для совершения действий от имени государства.
После 1917 года профессиональное чиновничество было репрессировано лишь потому, что его место должна была занять вновь создаваемая «пролетарская» государственная служба. В силу этого советское государство осталось без кадровых государственных служащих. Вместо профессионалов был создан совершенно противоположный тип чиновника. Фактически новые власти отвергли бесценный опыт исторических реформаторских изменений, на смену которым пришла некомпетентная и безжизненная по своей природе бюрократическая номенклатура руководящих кадров советских органов[1], в среде которой культивировались «двойная мораль», отсутствие собственного мнения, безоговорочная подчиненность линии партии. В этом процессе негативную роль сыграло и уголовное законодательство, признававшее должностными лицами широкий круг субъектов. В их числе оказались лица, занимающие постоянные или временные должности в государственном (советском) учреждении, предприятии, а равно в организации или объединении, на которых возложены законом определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профессиональных или других общегосударственных задач[2]. Роль и значение человеческого фактора в этой области деятельности полностью игнорировалась, и потому в тот период о необходимости повышения роли служащего в системе государственного управления не могло быть и речи. Он рассматривался как элемент научной организации труда, предназначенный для превращения в аппарат функционирования системы власти, в «сложную машину или систему машин»[3]. В конечном итоге неприятие служащего главной фигурой в государственном управлении повлекло за собой некомпетентность в управлении делами государства, как следствие, сказалось на небывалом росте коррупции, взяточничества. Указанные обстоятельства повлияли и во многом предопределили содержание дальнейших научных разработок правового статуса служащего, определение его роли и места в государственном управлении. Отсутствие в различных отраслях права основных понятий служащего, должностного лица вполне объяснимо, поскольку этими проблемами в основном занималось уголовное право. Отдельные отрасли права разрабатывали свои понятия, но их основу составлял понятийный аппарат, созданный уголовным правом.
Советский период развития понятия должностного лица в качестве основных его признаков рассматривал следующие два: а) наличие у лица занимаемой на законном основании должности в организации, предприятии, учреждении, б) характер выполняемых им в органе обязанностей, функций. Акцент законодателя на такой признак, как наличие постоянной или временной должности, уже предполагал его достаточность для признания лица субъектом должностного преступления и привлечения к уголовной ответственности. Это обстоятельство усугублялось тем, что закон признавал должностными лицами и тех, кто выполнял хозяйственные, административные и профессиональные задачи. Например, должностными лицами признавали тех, кто в сельском хозяйстве не мог заниматься ничем другим, как совершать хозяйственные операции, и потому в их числе оказывались не только бухгалтер, кассир, но и колхозник, назначенный экспедитором по доставке машин с колхозным зерном на элеватор[4].
В основе определения понятия любого субъекта должностного преступления должны находиться признаки, указывающие не только на то, что лицо занимает должность в органе государства, руководит людьми, коллективом, выполняет определенные по содержанию административные либо хозяйственные функции, но состоит на государственной службе и наделен полномочиями административного либо властного характера. Представляется целесообразным термин «государственный служащий», используемый уголовным правом, рассматривать в качестве общего понятия, которое включает в себя, по существу, всех, кто состоит на службе у государства. В эту широкую категорию входят различные по своему статусу и должностному положению лица с неодинаковым содержанием полномочий. Так, например, государственный служащий в отдельных случаях может быть должностным лицом либо представителем власти. Все зависит от занимаемой государственной должности и объема полномочий, наличие ко торых является определяющим для отнесения его к служащему, должностному лицу либо представителю власти.
Назначение служащего на должность, связанную с управлением коллективом, может дать ему право на приобретение статуса должностного лица, поскольку служащий наделяется должностными полномочиями. В строго определенных случаях ему может быть предоставлено право принимать решения, выходящие за рамки руководимого им коллектива, ведомства, имеющие обязательный характер для физических и юридических лиц. В этом случае, в силу приобретенных полномочий, его действия будут носить уже не ведомственный, а иной характер. Подобное положение позволит такому служащему выступать уже в ином правовом качестве, представляя интересы органа государства. Иными словами, возможность приобрести статус должностного лица, представителя власти может быть только у одной категории лиц. Ими должны быть лица, состоящие на службе (постоянно, временно, по специальному полномочию) у государства и являющиеся государственными служащими.
Для уяснения правовых состояний госслужащего как субъекта должностных преступлений необходим анализ всех составляющих признаков, на основе которых он может рассматриваться в трех представленных правовых аспектах: государственный (муниципальный) служащий, должностное лицо, представитель власти.
Именно в такой последовательности лиц, представляющих интересы органов власти и управления, уголовный закон (примечание к ст. 285 УК РФ) подразделяет на три основные категории: 1) служащие государственных органов и органов местного самоуправления, выполняющие служебные функции, различие между которыми заключается в принадлежности к органам разных уровней власти (федеральные, муниципальные) и в объеме используемых полномочий; 2) лица, выполняющие административно-хозяйственные либо организационно-распорядительные функции, в числе которых находятся лица, занимающие должности руководителей органов государственной власти и управления, государственных предприятий и организаций, их структурных подразделений, которым от имени государства предоставлено право оперативного управления органом государства, подчиненными работниками и имуществом; 3) лица, выполняющие функции представителей власти, т. е. занимающие должности в органах власти и управления и наделенные по закону необходимым объемом государственно-властных полномочий (компетенция) для проведения в жизнь требований закона. К данной категории в полной мере следует относить лиц, представляющих интересы органов государственной власти и выступающих от их имени.
Таким образом, законодательное понятие должностного лица позволяет выделить несколько важных правовых признаков: выполнение лицом различных по содержанию функций (представителя власти, организационно-распорядительных, административно-хозяйственных); реализация указанных функций в государственных органах, органах, учреждениях местного самоуправления, Вооруженных Силах РФ, войсках и воинских формированиях; наличие у лица занимаемой им соответствующей должности в органе государства (государственная должность, государственные служащие, служащие органов местного самоуправления); деятельность лица должна осуществляться только во имя интересов государственной службы.