Таким образом, с учетом сложившегося правового регулирования подрядных работ для государственных нужд, принятие отдельного закона о подрядах для государственных или муниципальных нужд представляется нецелесообразным.
Пункт 1 статьи 767 ГК РФ устанавливает, что изменение условий государственного контракта допускается в случае уменьшения соответствующими государственными органами в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ. Таким образом, следующим источником правового регулирования подрядных работ для государственных нужд является Бюджетный кодекс РФ.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает основные начала порядка оплаты товаров, работ, услуг, закупаемых для государственных нужд, в том числе, подрядных работ для государственных нужд. Пунктом 2 статьи 72 БК РФ установлено, что государственные контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 статьи 72 БК РФ.
Под лимитом бюджетных обязательств понимается объем прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
Таким образом, государственные контракты на выполнение подрядных работ для государственных нужд заключаются на сумму, не превышающую установленного для государственного заказчика размера, предусмотренного законом о бюджете на текущий финансовый год (финансовый год и плановый период) для финансирования соответствующей части расходных обязательств.
В то же время Бюджетный кодекс РФ в пункте 3 статьи 72 предоставляет государственным заказчикам право заключать государственные контракты на выполнение работ, длительность производственного цикла выполнения которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Такие государственные контракты заключаются в пределах средств, установленных на соответствующие цели решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, принимаемыми в соответствии со статьей 79 БК РФ, на срок реализации указанных решений.
Кроме того, Бюджетный кодекс РФ допускает заключение государственных контрактов, предметами которых является выполнение работ, длительность производственного цикла выполнения которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах средств и на сроки, которые установлены указанными актами, а также в соответствии с иными решениями Правительства Российской
Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В отношении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2013 г. 1071 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств»[26]. Для государственных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд города Москвы с длительным производственным циклом порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных контрактов установлен постановлением Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. 1267-ПП «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом»[27].
Пунктом 1 статьи 72 БК РФ установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений Бюджетного кодекса РФ. Таким образом, следующим и одним из основных источников правового регулирования подрядных работ для государственных нужд является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, включая установление порядка определения подрядчиков; заключения государственного контракта, гражданско-правового договора, предметом которого являются выполнение работ от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом; особенностей исполнения контрактов.
В процессе обеспечения государственных нужд в подрядных работах государственные органы выступают заказчиками таких работ. Закон о контрактной системе не внес принципиальных изменений в правовое положение государственного заказчика, установленное Законом о размещении заказов, однако исключил возможность расширенного толкования понятия «государственный заказчик».
Как и Закон о размещении заказов, Закон о контрактной системе наделяет статусом государственного заказчика государственные органы (в том числе, органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами и государственные казенные учреждения, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Новацией Закона о контрактной системе стало наделение статусом государственного заказчика Государственных корпораций: по атомной энергии «Росатом» и по космической деятельности «Роскосмос».
Своеобразным возвращением к истокам является наделение полномочиями государственных заказчиков унитарных предприятий, а также бюджетных и автономных учреждений в случаях передачи им полномочий на осуществление закупок государственными заказчиками, а также выделения из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям, унитарным предприятиям
средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности[28].
Следует отметить, что возможность передачи государственными заказчиками учреждениям или унитарным предприятиям своих полномочий по осуществлению закупок должно положительно отразиться на их основной деятельности осуществлении функций государственного управления и предоставлении государственных услуг за счет освобождения сотрудников государственных заказчиков. Вместе с тем необходимость осуществления закупок унитарными предприятиями, бюджетными и автономными учреждениями в соответствии с Законом о контрактной системе в случаях предоставления им средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на осуществление капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности минимизирует возможность определения унитарными предприятиями контрагентов на рыночной основе, от чего может пострадать качество исполнения обязательств по заключенным контрактам.
Под действие Закона о контрактной системе подпадает удовлетворение как потребностей непосредственно публично-правовых образований Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и государственных органов государственных заказчиков.
Закон о контрактной системе, в отличие от Закона о размещении заказов, непосредственно не устанавливает виды источников финансирования государственных закупок, определяя лишь требование об их указании в реестре контрактов и извещениях об осуществлении закупки.
Закон о размещении заказов устанавливал два источника финансирования размещения государственного заказа: средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетные источники финансирования, в связи с чем в науке возникали вопросы о правовой природе последних. К.В. Кичик высказывал мнение, что «поскольку законодатель не уточняет, какие именно внебюджетные средства могут быть источником финансирования государственных (муниципальных) потребностей, в качестве таковых могут выступать любые финансовые средства»[29].
Закон о контрактной системе, в отличие от Закона о размещении заказов, непосредственно не устанавливает виды источников финансирования государственных закупок, определяя лишь требование об их указании в реестре контрактов и извещениях об осуществлении закупки.
Закон о размещении заказов устанавливал два источника финансирования размещения государственного заказа: средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетные источники финансирования, в связи с чем в науке возникали вопросы о правовой природе последних. К.В. Кичик высказывал мнение, что «поскольку законодатель не уточняет, какие именно внебюджетные средства могут быть источником финансирования государственных (муниципальных) потребностей, в качестве таковых могут выступать любые финансовые средства»[29].
Данный вопрос остается актуальным, поскольку Закон о контрактной системе, не уточняя виды источников финансирования закупки, не устанавливает запрет на ее внебюджетное финансирование. В этой связи автор разделяет позицию К.В. Кичика о правовой природе источников внебюджетного финансирования государственных потребностей, однако считает, что привлечение внебюджетных источников финансирования характеризуется высокими коррупционными рисками при определении исполнителя подрядных работ, поскольку может быть использовано для «приобретения» права на заключение государственного контракта лицом, в том числе аффилированным, финансирующим осуществление конкретной государственной закупки.
В отличие от Закона о размещении заказов, Закон о контрактной системе содержит общие положения, регулирующие особенности исполнения, изменения и расторжения контракта, в том числе закрепляет возможность одностороннего отказа стороны контракта от его исполнения в соответствии с гражданским законодательством, по вопросу о применении которого в Законе о размещении заказов шли длительные споры, вплоть до легального закрепления одностороннего отказа в 2013 году.