Основная цель введения института государственных минимальных социальных стандартов в нашей стране заключалась в том, что их применение позволяло обеспечивать минимальный уровень социальных гарантий гражданам РФ через четкую систему стандартов, установленных на определенные виды и качество важнейших социальных услуг, а также рассчитывать реальные затраты бюджетов различного уровня на обеспечение этих гарантий.
Следует сказать, что федеральный закон, который должен был определить применение минимальных социальных стандартов на территории Российской Федерации и на основе которого должны были разрабатываться финансовые нормативы, к сожалению, так и не был принят.
Вступление в силу Федерального закона от 20 августа 2004 г. 120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» внесло значительные коррективы в бюджетное законодательство России. Данные изменения коснулись структуры и принципов бюджетной системы, а также других основополагающих категорий бюджетного права.
Все это было связано с принятием Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[39], который реформировал систему местного самоуправления. Вступлением в силу данного Федерального закона были внесены существенные поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые привели и к изменению терминологии бюджетного законодательства.
Так, из Бюджетного кодекса РФ исчезли понятия[40] минимальных государственных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, применение которых позволяло обеспечивать российских граждан фиксированным набором социальных благ и услуг, необходимых для удовлетворения важнейших потребностей человека.
Однако минимальные социальные стандарты являются основой социальной стратегии государства и ориентиром его социально-экономического развития, поэтому для достижения цели повышения благосостояния и улучшения качества жизни населения необходимо принятие соответствующего закона о минимальных социальных стандартах на федеральном уровне. По мнению председателя Комиссии Общественной палаты по вопросам социального развития А. В. Очировой[41], с принятием федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах не торопятся еще и потому, что после его вступления в силу может оказаться, что до уровня этих стандартов в области образования, медицинского обслуживания, социальных льгот не доходит почти 50 % населения страны. При этом она твердо уверена в необходимости создания социальных стандартов качества жизни, которые позволят разработать национальную стратегию борьбы с бедностью и определять приоритеты социальной политики.
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ[42] органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий находится под контролем государства. Однако до принятия Федерального закона 131 не было четкого порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Федеральные законы содержали множество норм, в соответствии с которыми на органы местного самоуправления возлагались те или иные государственные социальные функции и обязательства, которые не были обеспечены соответствующим финансированием. В результате проблему финансирования государственных полномочий, передаваемых на уровень местного самоуправления, решить не удавалось.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было реализовано право наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Следует сказать, что определением нормативов бюджетных расходов для исполнения данных полномочий должны заниматься соответствующие органы государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. При этом в зависимости от того, с какого уровня власти (федерального или регионального) передавались соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления, этот уровень власти и должен обеспечивать их финансирование.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было реализовано право наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Следует сказать, что определением нормативов бюджетных расходов для исполнения данных полномочий должны заниматься соответствующие органы государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. При этом в зависимости от того, с какого уровня власти (федерального или регионального) передавались соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления, этот уровень власти и должен обеспечивать их финансирование.
В соответствии с действующим законодательством с помощью государственных минимальных социальных стандартов решаются вопросы, относящиеся к полномочиям федеральных органов власти. На основе региональных минимальных социальных стандартов решаются задачи регионального значения, а с помощью муниципальных минимальных социальных стандартов задачи местного значения. Согласно ст. 53 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право на самостоятельное установление муниципальных минимальных социальных стандартов, а также других нормативов расходов за счет собственных средств местных бюджетов. Таким образом, если до 2003 г. правовое регулирование минимальных социальных стандартов осуществлялось на федеральном уровне, то с принятием Федерального закона 131-ФЗ произошло разграничение полномочий между различными уровнями власти, которое привело к разделению минимальных социальных стандартов на федеральные, региональные и муниципальные.
В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в бюджетах субъектов РФ предусматриваются дотации, которые образуют региональные фонды финансовой поддержки. Методика распределения дотаций, а также определения критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждается законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Передача государственных полномочий на уровень местного самоуправления позволяет экономить затраты на создание территориальных органов государственной власти, в большей степени учитывать местные особенности для улучшения обслуживания населения и реализации социальной политики, а также поставить их исполнение под контроль граждан, проживающих на данной территории.
В результате происходит централизация расходов по осуществлению социальных гарантий российских граждан на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, что должно существенно повышать роль минимальных социальных стандартов в межбюджетных отношениях. Использование минимальных социальных стандартов позволяет обеспечивать населению Российской Федерации определенный уровень и качество жизни, ниже которого опускаться нельзя, а органам власти осуществлять обоснованное расходование бюджетных средств.
Однако на практике оказывается, что органы местного самоуправления в рамках исполнения переданных им полномочий получают из вышестоящих бюджетов недостаточные объемы субвенций, которые не могут обеспечивать качественного предоставления минимальных социальных стандартов населению. Многие субъекты РФ, бюджеты которых сводятся с дефицитом, сознательно занижают финансовые нормативы предоставления субвенций органам местного самоуправления. В результате граждане обоснованно предъявляют претензии муниципальным учреждениям, оказывающим социальные услуги низкого качества или не в полном объеме. По мнению вице-президента Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Р. В. Бабуна[43], решение данной проблемы требует оздоровления всей финансовой системы государства.
Уровень обеспечения российских граждан минимальными социальными услугами и социальной поддержкой значительно ниже в сравнении с принятыми в мире социальными стандартами. Необходимо отметить, что в настоящее время опыт большинства развитых стран мира показывает, что основой социальной политики все более становятся не минимальные, а средние стандарты качества жизни населения, и прежде всего среднедушевые доходы граждан. Это свидетельствует о переориентации социальной политики развитых стран в направлении стандартов приемлемого уровня жизни.
Основополагающим документом для регулирования основ социальной политики стран мира является Конвенция Международной организации труда (МОТ) 1962 г. «Об основных целях и нормах социальной политики»[44], в которой отмечается, что социальная политика государства должна способствовать повышению благосостояния и развитию населения, а также поощрять его стремление к социальному прогрессу. К сожалению, Россия в данной Конвенции не принимает участия.
Вместе с тем в ст. 7 Конституции РФ провозглашено, что политика нашего государства направлена на создание условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Провозглашение Российской Федерации социальным государством неизбежно ставит вопрос о конкретном содержании данного термина. Создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предполагает определенный пакет социальных благ и возможностей, которыми должен обладать любой гражданин страны. Реализация социальных прав и гарантий граждан возможна лишь при наличии системы социальных стандартов в стране, которые позволяют гарантировать определенное качество жизни хотя бы на минимальном уровне.
2.2. Основные минимальные социальные стандарты, используемые в Российской Федерации
Вопросы социальной защиты граждан, к которым относятся повышение уровня жизни и доходов населения, увеличение минимальной заработной платы и прожиточного минимума, наполнение потребительской корзины, повышение пенсий, пособий и других социальных выплат, до 2012 г. находились в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. После его преобразования в соответствии с Указом Президента РФ[45] данные вопросы перешли к Министерству труда и социальной защиты РФ. Начиная с 1997 г. на основе минимальных социальных стандартов ежегодно определяются финансовые нормативы, с помощью которых разрабатываются проекты бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
2.2.1. Минимальный размер оплаты труда
Одним из наиболее важных минимальных социальных стандартов в нашей стране является минимальный размер оплаты труда (МРОТ). Конституция РФ[46] гарантирует право на труд и на его вознаграждение каждому гражданину, причем заработная плата должна быть не ниже установленного федеральным законом[47] минимального размера оплаты труда, который является законодательно установленной минимальной величиной заработной платы. Следует подчеркнуть, что заработная плата минимального размера в России освобождена от налогообложения.