Одним из направлений государственной социальной политики является обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства.[9] Исходя из этого положения, ювенальную политик можно определить как часть внутренней политики Российского государства, особый вид социальной деятельности, урегулированной нормами международного и национального права, направленной на эффективное обеспечение прав и законных интересов несовершеннолетних. Как отмечается в юридической печати, она должна отражать как общие интересы, потребности и права всех без исключения лиц до 18 лет, так и блага различных социальных и возрастных групп несовершеннолетних.[10]
В ст. 5 Федерального закона от 24 июня 1998 года 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка»[11] определены цели, принципы и основные направления государственной политики в отношении несовершеннолетних, то есть государственной ювенальной политики. Целью ювенальной политики является разработка социально-правовых мер, адекватно отражающих потребности общества в защите жизненно важных прав и интересов детей, формирование необходимых социальных условий для их всестороннего развития. Цель ювенальной политики «можно представить как единство трех ее составляющих:
осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;
формирование правовых основ гарантий прав ребенка;
содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции и федеральному законодательству традициями народов России, достижениями национальной и мировой культуры».[12]
Государственная ювенальная политика Российской Федерации, как следует из смысла ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка», основана на ряде принципов, в частности:
соответствие международным стандартам в области защиты прав детей;
демократический характер, гуманность, правовые начала, справедливость и гласность в деятельности субъектов ювенальной политики;
законодательное обеспечение прав ребенка;
государственная поддержка семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе;
установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей с учетом региональных различий данных показателей;
ответственность должностных лиц и отдельных граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда;
государственная поддержка органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.
Ювенальная политика является составной частью государственной молодежной и семейной политики, поскольку, во-первых, несовершеннолетние составляют одну из страт молодежи как едва ли не самой многочисленной группы населения любого государства; во-вторых, в любом государстве формирование личности несовершеннолетнего, как правило, начинается в семье. Так, молодежная политика направлена на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека лица в возрасте от 14 до 30 лет.[13] В свою очередь, ювенальная политика направлена на защиту ребенка лица в возрасте до 18 лет. Кроме того, основная цель молодежной политики содействие более полному включению молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества, развитию молодежных объединений, движений и инициатив, в то время как целью государственной ювенальной политики является содействие реализации и укреплению гарантий прав ребенка. Различается практически лишь масштаб этих двух направлений государственной социальной политики, определяемый возрастом лиц, в отношении которых проводится политика, а также цели осуществления.
Что касается семейной политики, то она представляет собой целостную систему принципов, оценок и мер организационного, экономического, правового, научного, информационного, пропагандистского и кадрового характера, направленных на улучшение условий и повышение качества жизни семьи.[14] Таким образом, семейная политика защищает права ребенка в семье и не охватывает важные интересы ребенка в других сферах жизнедеятельности (например, образовательной, трудовой).
Бесспорно также, что государственная ювенальная политика самым тесным образом взаимосвязана с государственной демографической политикой, поскольку жизнь несовершеннолетних оказывает влияние на развитие всех основных демографических процессов, происходящих в Российской Федерации: на рождаемость, на брачность и разводимость, на процесс миграции населения и показатели смертности. Эта взаимосвязь государственной демографической и ювенальной политики нашла отражение в «Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденной Указом Президента РФ от 9 октября 2007 года 1351.[15]
Содержание ювенальной политики образует деятельность органов законодательной и исполнительной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, судебных и правоохранительных органов, всей системы органов, учреждений, общественных организаций, осуществляющих деятельность по профилактике детской безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, направленную на:
изучение положения несовершеннолетних в отдельных сферах общественных отношений;
осуществление контроля за их благосостоянием;
анализ на этой основе соответствующего законодательства, оценку его эффективности;
проведение коррекции правового статуса несовершеннолетних в случае возникновения такой необходимости;
разработку и принятие нового, соответствующего современным социальным, политическим и экономическим условиям, законодательства в отношении лиц, не достигших возраста 18 лет.
Объектом ювенальной политики являются нуждающиеся в признании, правовом закреплении и социальной защите жизненно важные блага и интересы несовершеннолетнего, а также действующее законодательство, призванное официально отразить основные приемы и способы обеспечения благополучия несовершеннолетних.
Государственная ювенальная политика претворяется в жизнь через систему всех учреждений и организаций, чья деятельность направлена на провозглашение, реализацию и охрану прав несовершеннолетних. Эта система впервые нашла свое закрепление на законодательном уровне в Федеральном законе от 24 июня 1999 года 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».[16] В ее состав вошли: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, прежде всего полиция. Несомненно, что в этой деятельности важное место занимают органы судебной власти и прокуратура, а также уполномоченный по правам ребенка Российской Федерации и уполномоченные по правам ребенка субъектов РФ.
Комитет ООН по правам ребенка в Заключительных замечаниях к докладу о принятии РФ мер по закреплению признанных в Конвенции ООН о правах ребенка прав и о прогрессе, достигнутом в осуществлении этих прав, «рекомендует государству-участнику предпринять все необходимые меры для того, чтобы ускорить процесс реформирования законодательства, особенно с целью введения ювенальной юстиции и ювенального уголовного процесса». Однако вопрос о воссоздании в России специализированного правосудия в отношении несовершеннолетних ювенальной юстиции по-прежнему остается открытым.
Немаловажная роль в осуществлении государственной ювенальной политики принадлежит ювенальному праву, поскольку « обеспечение государственной политики в области охраны прав несовершеннолетних немыслимо без создания надежной правовой базы, в то же время полноценное развитие законодательства в области защиты прав детей невозможно без комплексного социального подхода государства к проблемам несовершеннолетних».[17]
§ 3. Модели ювенального права
Термин «ювенальный» произошел от латинского слова juvenis (junior) молодой, юный, а также молодой человек, юноша, девушка. Поэтому понятие «ювенальное право» может относиться не только к несовершеннолетним, но и к молодежи в целом. Именно из этого посыла исходит наука ювенология, предметом которой являются физиологические, психологические, экономические, социальные, в том числе социологические, правовые и иные особенности положения в социуме особой группы населения молодежи. В этом смысле заслуживает внимания, однако лишь в чисто теоретическом отношении, проблема создания модели ювенального права как «молодежного» права, как совокупности правовых норм, регулирующих весь комплекс общественных отношений с участием физических лиц молодого возраста.
Однако наша оговорка о том, что такая модель возможна лишь в чисто теоретическом, умозрительном аспекте, отнюдь не случайна. Нормотворческая практика показывает, что модели «молодежного права» создать практически невозможно. Об этом свидетельствуют колоссальные трудности и проблемы, с которыми столкнулись ученые-юристы и практики при попытке разработки федерального законодательства о молодежи и о государственной молодежной политике. Трудности и проблемы создания модели ювенального права как «молодежного права» и системы ювенального законодательства как законодательства о молодежи заключаются в следующем.
Однако наша оговорка о том, что такая модель возможна лишь в чисто теоретическом, умозрительном аспекте, отнюдь не случайна. Нормотворческая практика показывает, что модели «молодежного права» создать практически невозможно. Об этом свидетельствуют колоссальные трудности и проблемы, с которыми столкнулись ученые-юристы и практики при попытке разработки федерального законодательства о молодежи и о государственной молодежной политике. Трудности и проблемы создания модели ювенального права как «молодежного права» и системы ювенального законодательства как законодательства о молодежи заключаются в следующем.