Второй уровень легитимации государственной власти это процедурная легитимация, которая проявляет себя при различных способах формирования органов государственной власти, предусмотренных конституцией. Процедурная легитимация может быть основана на выборах, назначении или конкурсе (сочетании нескольких способов). Для законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления, формирование которых происходит на основе выборов (всеобщих, равных, прямых, свободных при тайном голосовании), процедурная легитимация опирается на принцип относительного или абсолютного большинства, а также на принцип пропорционального учета голосов избирателей, если применяется пропорциональная избирательная система (или её элементы). Посредством всеобщих и прямых выборов замещается должность и Президента РФ, который получает общенациональный мандат непосредственно из рук избирателей. Для органов исполнительной и судебной власти характерно применение принципа назначения (в сочетании с конкурсным отбором).
Третий уровень самый сложный и требует четких ориентиров для понимания и реализации. Это функциональная легитимация государственной власти, предполагающая определенные требования к содержанию деятельности государственных органов. Она требует сменяемости власти и ее подотчетности обществу и гражданам. Государственная власть отвечает требованиям функциональной легитимации, если деятельность государственных органов эффективна в решении общих задач развития государства, осуществлении социальных и иных функций. На современном этапе российский конституционализм испытывает наибольшие трудности в сфере функциональной легитимации власти в связи с недостаточной эффективностью реализации социальных функций государства, недостаточным уровнем обеспечения социальных прав граждан. Помимо этого, не для всех видов органов государства и территориальных уровней организации государственной власти существуют критерии оценки эффективности их деятельности.
Существуют правила об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении органов местного самоуправления. Новая редакция постановления Правительства РФ от 03.11.2012 N 1142 (ред. от 20.04.2015) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») установила особенности проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Крым и г. Севастополя в 2015 2018 годах19. В отношении органов местного самоуправления роль регулятора играет Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. (с изменениями и дополнениями от 13 мая 2010 г., 14 октября 2012 г.) 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317 (ред. от 26.12.2014) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Между тем функциональная легитимация федеральных органов государственной власти и Правительства РФ нуждается в наборе правил оценки эффективности деятельности. Такие правила в отношении как отдельных федеральных органов исполнительной власти, так и Правительства РФ в целом должны устанавливаться федеральным законом и обеспечиваться механизмом парламентского контроля и обязательным оглашением в ходе ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания (в соответствии с поправкой к Конституции РФ 2008 года). Отсутствие законодательной регламентации правил оценки эффективности деятельности Правительства РФ снижает уровень функциональной легитимации органов государственной власти.
Исследование теоретических основ и практики конституционной легитимности общественно-политических и идеологических основ конституционного строя в одних работах ведётся как анализ принципов российского конституционализма и роли Конституции в закреплении и обеспечении политического многообразия, многопартийности и идеологического многообразия20, в других трудах как программа российской конституционной модернизации через анализ концептуальных рамок конституционного порядка, к которым относятся, в том числе плюрализм и демократия21. В нашем случае конституционная телеология включает не только понимание целей конституционного регулирования, целей, ради которых могут устанавливаться ограничения правопорядка, основных прав и свобод, но и конституционную легитимность публичной власти и границ (пределов) реализации основ конституционного строя.
Глава 3. О природе конституционного строя и конституционализме
3.1. Понятие и признаки конституционного строя
Конституционный строй неотъемлемый признак современных государств с демократической и правовой организацией государственной власти.
Конституционный строй может рассматриваться как историческое, правовое, политическое и экономическое явление. Как историческое явление конституционный строй возникает в Новое время, в эпоху конституционных буржуазно-демократических революций, когда формируются первые конституционные учреждения (парламенты) и принимаются или фактически создаются первые конституции (писаные и неписаные).
Становление конституционного строя тесно связано с появлением современного конституционализма, который выступает синонимом конституционного государства и обеспечивает развитие институтов гражданского общества. В советских конституциях и науке государственного права использовались термины «общественный строй» или «общественное устройство». Конституция РСФСР 1918 года данными понятиями не оперировала. В Конституции СССР 1936 года глава 1 называлась «Общественное устройство», в Конституции СССР 1977 года разд.1 именовался «Основы общественного строя и политики СССР». Аналогичный раздел содержала Конституция РСФСР 1978 года «Основы общественного строя и политики РСФСР».
Как правовое явление конституционный строй в юриспруденции рассматривается с нескольких точек зрения. Во-первых, конституционный строй это особый способ (форма) организации государственной и общественной жизни, который характеризуется прежде всего тем, что государство подчинено праву и является правовым конституционным государством, в котором обеспечивается демократическая и правовая организация публичной власти22. Во-вторых, на наш взгляд, конституционный строй это правопорядок, основанный на демократической конституции, при котором обеспечивается верховенство конституции или режим конституционной демократии, реализуется определенная модель разделения властей в государстве, гарантируется судебная защита прав и свобод человека и гражданина, подчинение деятельности органов публичной власти императивам конституции и права. В-третьих, «конституционный строй» надо считать категорией государства и общества, которые имеют единые основы существования. Более того, данная категория отражает устои, прежде всего общества как «среды обитания» государства и далее уже самого государства23.
В России конституционный строй основывается на признании человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст.2 Конституции РФ). Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Органы публичной власти не вправе своими актами или действиями нарушать или неправомерно ограничивать права и свободы человека и гражданина.
К признакам конституционного строя как правового явления относятся следующие. 1) Наличие в стране демократической писаной конституции или режима конституционной демократии. В таких странах, как Великобритания или Новая Зеландия нет писаной конституции (она носит комбинированный характер), однако существует режим конституционной демократии в форме парламентского режима. 2) Закрепление в конституции страны и (или) фактическая реализация определенной модели разделения властей. В современных исследованиях отмечают существование гибкой, жёсткой и смешанной моделей разделения властей. Такие модели характерны для парламентских республик и парламентарных монархий (гибкая модель), президентских республик (жёсткая модель), полупрезидентских, полупарламентских республик (смешанная модель)24. 3) Конституция предусматривает, а правовая система обеспечивает судебную защиту прав и свобод человека и гражданина средствами конституционного, административного, гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства. Современный конституционный строй обеспечивает защиту основных прав и свобод личности органами конституционного правосудия с позиций несоразмерности ограничений прав и свобод органами законодательной и исполнительной власти. 4) Конституция устанавливает выборность и сменяемость представительных органов государственной власти, обеспечивает политическую конкуренцию при проведении выборов, их альтернативность и законность. 5) Конституция закрепляет правила ответственности органов публичной власти перед гражданами, гарантируется возможность обжалования неправомерных решений и действий органов публичной власти и их должностных лиц.
К признакам конституционного строя как правового явления относятся следующие. 1) Наличие в стране демократической писаной конституции или режима конституционной демократии. В таких странах, как Великобритания или Новая Зеландия нет писаной конституции (она носит комбинированный характер), однако существует режим конституционной демократии в форме парламентского режима. 2) Закрепление в конституции страны и (или) фактическая реализация определенной модели разделения властей. В современных исследованиях отмечают существование гибкой, жёсткой и смешанной моделей разделения властей. Такие модели характерны для парламентских республик и парламентарных монархий (гибкая модель), президентских республик (жёсткая модель), полупрезидентских, полупарламентских республик (смешанная модель)24. 3) Конституция предусматривает, а правовая система обеспечивает судебную защиту прав и свобод человека и гражданина средствами конституционного, административного, гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства. Современный конституционный строй обеспечивает защиту основных прав и свобод личности органами конституционного правосудия с позиций несоразмерности ограничений прав и свобод органами законодательной и исполнительной власти. 4) Конституция устанавливает выборность и сменяемость представительных органов государственной власти, обеспечивает политическую конкуренцию при проведении выборов, их альтернативность и законность. 5) Конституция закрепляет правила ответственности органов публичной власти перед гражданами, гарантируется возможность обжалования неправомерных решений и действий органов публичной власти и их должностных лиц.