Формирование Конституционным Судом РФ такой позиции базируется на ранее состоявшемся постановлении Европейского Суда по правам человека от 27 марта 2008 г. «Штукатуров против России». Суд признал, «что в делах лиц, страдающих психическим расстройством, национальные суды обладают определенной свободой усмотрения». В частности, они могут принимать процессуальные меры для обеспечения надлежащего отправления правосудия, защиты здоровья соответствующего лица и т.д. В то же время эти меры не должны затрагивать само существо права лица на справедливое судебное разбирательство. В связи с этим Европейский Суд по правам человека посчитал неоправданным решение судьи рассмотреть «дело на основе письменных доказательств, без личного присутствия гражданина и заслушивания его доводов и признал, что в данном разбирательстве имело место нарушение принципа состязательности и тем самым нарушение статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод».
С распадом СССР возникло уникальное в своем роде противоречие между новой гражданской принадлежностью и национально-государственной самоидентификацией. Единственным критерием для определения нового гражданства было наличие у граждан постоянной прописки по месту жительства на территории СССР на момент его распада. Не менее 25 млн этнических русских и 4 млн представителей других российских народов оказались за пределами государственной границы Российской Федерации.
В исключительных случаях (т.е. при непосредственной угрозе жизни) помощь в возвращении в Российскую Федерацию на безвозмездной основе предоставляется гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации[56].
За период с 1997 по 2007 г. 162,4 млн человек были выданы российские паспорта, из них 126 млн паспортов были выданы до 2004 г. В России пока еще не принят федеральный закон о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Правоотношения в этой сфере продолжают регламентироваться Указом Президента РФ от 13 марта 1997 г. 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и «Положением о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. По действующему законодательству таким документом признается паспорт гражданина. Этот документ удостоверяет не только личность, но и его принадлежность к гражданству.
Многочисленные обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ по поводу сложностей, возникающих при получении российского гражданства гражданами бывшего СССР вынудили его подготовить специальный доклад[57]. Изучение вопроса, имеющего общественно значимый резонанс, позволило выявить следующие основные причины возникновения проблем в области приема в гражданство Российской
Федерации и документирования паспортами гражданина Российской Федерации соотечественников из стран СНГ.
1. Отсутствие четкой и последовательной политики в отношении бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации.
2. Несовершенство законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей вопросы гражданства и документирования паспортами.
3. Аккумулированные за последние пятнадцать лет последствия неготовности консульских учреждений МИДа России и паспортно-визовых подразделений МВД России (а затем и ФМС России) к работе в условиях массового обращения бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации и переселиться на родину.
4. Неполнота и недостоверность сведений, содержащихся в базе данных Консульского департамента МИДа России, учетах Центра паспортно-визовых информационных ресурсов ФМС России и соответствующих учетах территориальных органов ФМС России.
3. Аккумулированные за последние пятнадцать лет последствия неготовности консульских учреждений МИДа России и паспортно-визовых подразделений МВД России (а затем и ФМС России) к работе в условиях массового обращения бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации и переселиться на родину.
4. Неполнота и недостоверность сведений, содержащихся в базе данных Консульского департамента МИДа России, учетах Центра паспортно-визовых информационных ресурсов ФМС России и соответствующих учетах территориальных органов ФМС России.
5. Не всегда достаточная квалификация, а порой недобросовестность и злоупотребления должностных лиц, отвечающих за документирование паспортами гражданина Российской Федерации.
Государство посредством формирования соответствующего административно-правового механизма осуществляет контрольно-надзорные функции в отношении регулирования качественно-количественных параметров внешней трудовой миграции.
Распоряжением Правительства РФ[58] была установлена на 2011 г. квота на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства 129 486 разрешений на временное проживание в Российской Федерации с распределением по субъектам РФ, в том числе: по Центральному федеральному округу 39 000; по Северо-Западному федеральному округу 10 060; по Южному федеральному округу 7130; по Северо-Кавказскому федеральному округу 5450; по Приволжскому федеральному округу 25 216; по Уральскому федеральному округу 11 300; по Сибирскому федеральному округу 23 050; по Дальневосточному федеральному округу 8280.
В России создана Федеральная миграционная служба. Знание стоящих перед ними задач, а также применяемые ими формы и методы работы позволяют лучше уяснить осуществляемую миграционную работу в целом по России и по отдельным регионам страны.
В соответствии с п.1 ст.18 и ст.18.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Правительство РФ утвердило «Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования ежегодных квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации»[59].
В 2008 году потребность в привлечении в экономику Российской Федерации иностранных работников составляла 3 384 129 человек, а в 2009 г. 3 976 747 человек. На 2010 год потребность в привлечении в экономику России иностранных работников с учетом снижения объемов и темпов развития была определена уже только в количестве 1944 356 человек. Наибольшая потребность в иностранных работниках была определена для выполнения горных, горно-капитальных, строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ 584 450 человек, а наименьшая для продавцов, демонстраторов товаров, натурщиков и демонстраторов одежды 12 337 человек[60].
Определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации. В зависимости от складывающейся ситуации количество выделенных на текущий год трудовых квот в установленном законом порядке может быть скорректировано.
Определение исполнительными органами государственной власти субъектов РФ потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются с участием заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан.
Потребность в привлечении иностранных работников определяется с учетом видов экономической деятельности, профессий, специальностей и квалификации, а также страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников.
Определенная исполнительными органами государственной власти субъектов РФ потребность в привлечении иностранных работников используется федеральными органами исполнительной власти для определения в целом по Российской Федерации для следующих целей:
потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам;
квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;
квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.
Методическое обеспечение деятельности исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот осуществляется Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
В целях организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в субъектах РФ решением руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Уполномоченные органы субъектов РФ с участием органов местного самоуправления и трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов РФ информируют работодателей о порядке подготовки предложений о потребности в привлечении иностранных работников.
Трансграничная миграция рабочей силы во всем мире носит постоянный характер. Полностью исключить ее невозможно. Речь может идти только об определенном уровне управляемости этого процесса. По данным ООН, темпы роста численности мигрантов в развивающиеся страны с 1990 по 2005 г. снизились до 36 млн человек. За период с 1975 по 1990 г. он составлял 41 млн человек. Эксперты ООН считают, что снижение числа мигрантов происходит за счет сокращения ежегодного прироста населения в развивающихся странах (с 2,5% в год в 1975 1990 гг. до 0,6%). В то же время приток мигрантов в развитые страны не уменьшается.
Специалистами обоснованно высказывается мнение о том, что международные миграции по ряду причин могут стать одним из крупнейших явлений XXI в.[61] Необходимо отметить, что подобные процессы имеют постоянный исторический характер как в рамках отдельных государств, так и в международном масштабе. Русская пословица следующим образом весьма точно характеризует побудительные мотивы этого явления: рыба ищет где глубже, а человек где лучше.
Масштабные перемещения людей наблюдались и в древности. В IVV веках проходило массовое «заполонение» территории некогда Великой Римской империи варварами. В XIX начале XX вв. также наблюдалось массовое перемещение населения Европы в Америку и в Россию.