Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Профессор Ю.А. Тихомиров предложил при определении системы административного права отказаться от традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Он считает целесообразным конструировать отрасль административного права из ряда следующих подотраслей: нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правоотношения); органы исполнительной власти; государственная служба; административно-правовые режимы (режимы чрезвычайного и военного положения, режим ЗАТО и т.п. ; административный процесс, законность в управлении; организация государственного управления; информационное право; правовое регулирование нормативов[34].
Противоположный подход к структуре административного права высказывает профессор Ю.Н. Старилов. Он предлагает сформировать особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в том числе школьное) право; служебное право [35].
Автор предлагает учитывать западноевропейский опыт систематизации правовых отраслей и считает, что такая структура будет способствовать более быстрому развитию как административного права, так и всей правовой системы России в целом.
Источники административного права
Источниками административного права являются многочисленные и разнообразные акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. В зависимости от того, каким органом государственной власти или должностным лицом были приняты акты, содержащие административно-правовые нормы, а значит, в зависимости от их юридической силы источники административного права делятся на несколько типов:
I. Правовые акты федеральных органов государственной власти
Законы Российской Федерации (Конституция РФ, акты Федерального Собрания РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, декларации, положения, постановления и др.).
Подзаконные федеральные акты (указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, постановления министерств и других федеральных органов власти; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений).
II. Правовые акты субъектов РФ
Законы субъектов РФ (конституции, уставы субъектов РФ; правовые акты представительных органов субъектов РФ; законы; положения, постановления и др.).
Подзаконные правовые акты субъектов РФ (акты глав исполнительной власти субъектов РФ; акты правительств или администраций субъектов РФ; ведомственные акты органов исполнительной власти субъектов РФ; приказы, инструкции руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений субъектов федерации).
III. Правовые акты органов местного самоуправления
IV. Союзные акты (акты органов бывшего СССР)
Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза некоторые из этих актов продолжают действовать на территории России при соблюдении двух условий: если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; если они не противоречат новому российскому законодательству.
V. Международно-правовые акты
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
В Европе сложившаяся практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) получила название прецедентной. Нормы Конвенции о правах человека и основных свободах не применяются судом отдельно от тех решений, которые были вынесены ранее Судом по применению этой статьи или нормы. Формулируя любое ходатайство в Европейский суд, надо обязательно ссылаться на существующую практику Европейского суда.
Ряд правовых позиций ЕСПЧ вызвал неоднозначное восприятие высшими национальными судебными структурами[36]. Одним из таких примеров может служить жесткая позиция Федерального конституционного суда Германии (ФКС), высказанная им в октябре 2004 г. в рамках рассмотрения конституционной жалобы заявителя Гёргюлю по семейным вопросам в отношении мотивировки, юридической силы и исполнения в Германии постановлений ЕСПЧ. Особое внимание в своем решении ФКС уделил вопросу о том, обладает ли постановление ЕСПЧ юридической силой, способной отменять окончательные и вступившие в законную силу постановления германских судов.
Согласно правовой позиции ФКС, «основной закон имеет целью интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но он не предусматривает отказа от суверенитета, закрепленного прежде всего в германской Конституции. Следовательно, не противоречит цели приверженности международному праву, если законодатель, в порядке исключения, не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов».
Согласно правовой позиции ФКС, «основной закон имеет целью интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но он не предусматривает отказа от суверенитета, закрепленного прежде всего в германской Конституции. Следовательно, не противоречит цели приверженности международному праву, если законодатель, в порядке исключения, не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов».
Комментируя позицию ФКС, председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин отмечает, что пределом «нашей уступчивости является защита нашего суверенитета, наших национальных институтов и наших национальных интересов. К этому обязывает наша Конституция»[37]. Он считает, что только «через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений» Конституционного суда РФ и ЕСПЧ.
Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах, в которые они включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками административного права и конкретными формами его выражения.
Вопросы для закрепления изученного материала
1. Понятие административного права как науки и отрасли российского права.
2. Общественные отношения, регулируемые административным правом.
3. Связь административного права с другими отраслями права.
4. Место административного права в правовой системе РФ.
5. Система административного права: институты административного права; содержание общей части административного права; содержание особенной части административного права.
6. Принципы административного права: демократизация нормотворчества и реализации прав; равенство граждан перед законом и правоприменением; взаимная ответственность государства и граждан; федерализм; гуманизм; законность.
7. Источники административного права.
8. Роль административного права в регулировании общественных отношений в управлении внутренними делами.
9. Предмет и система науки административного права.
10. Система курса науки административного права.
11. Методологическая основа науки административного права.
12. Соотношение науки управления и науки административного права.
13. Эволюция науки административного права.
14. Процесс развития российского полицейского и административного права в XIX начале XX в.
15. Основные этапы процесса эволюции науки административного права в СССР в период с 1917 г. до начала 1990-х гг.
16. Наука административного права в период реформ, проводимых в России в 90-х гг. XX столетия.
17. Какими обстоятельствами было обусловлено прекращение научных исследований в СССР в области действия административного права в 30-х гг. XX столетия?
Тема 3
Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.
Понятие, структура и виды административно-правовых норм. Их взаимосвязь и отличие от норм права других отраслей. Способы реализации и действие административно-правовых норм в различных сферах: во времени, пространстве и по кругу лиц.
Соотношение административно-правовых норм в законодательстве и правовых актах исполнительной власти. Повышение роли закона в регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти.
Понятие и особенности административно-правовых отношений. Предпосылки возникновения, виды и структура административно-правовых отношений. Характеристика особенностей юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения действий административно-правовых отношений.
Общая характеристика административно-правового статуса субъектов административно-правовых отношений.
3.1. Механизм административно-правового регулирования
Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. В силу этого качества механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; применение норм административного права; административно-правовые отношения[38].
Профессор А.П. Коренев под механизмом административно-правового регулирования обоснованно предлагает понимать систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления. Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов.
1. Система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев, создаваемая с учетом административно-территориального устройства государства в соответствии с законодательством РФ.
2. Нормы административного права и его принципы. Под нормой административного права следует понимать правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления и в случае нарушения предусматривающее применение административной ответственности.