Эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие работу по разработке и принятию нормативных правовых актов, а также результаты правоприменительной деятельности Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по рассмотрению заявлений (исков) по оспариванию нормативных правовых актов.
Подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления очень ответственная и сложная работа, не терпящая излишней торопливости и требующая напряженного кропотливого труда, вдумчивого творческого подхода, большого опыта и специальных знаний.
Полученные результаты позволят усовершенствовать существующий механизм подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти. На основании полученных результатов разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации (см. Приложение А).
ГЛАВА 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ВЕДОМСТВЕННОМ НОРМОТВОРЧЕСТВЕ И НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Доктринальные подходы к понятию и стадиям нормотворческого процесса
Юридическая техника относится к фундаментальной идее науки права, поскольку в ней четко представлены цели этой науки, которые направлены на наполнение правовых норм реальной жизнью.
Идея существования юридической техники не нова, ибо использование специальных приемов написания и оформления нормативного правового акта необходимо для практической эффективности2.
Научный и практический интерес к юридической технике в настоящее время вызван рядом объективных и субъективных факторов, в том числе радикальным обновлением всей системы российского законодательства и необходимостью повышения его эффективности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.
Понятие юридической техники достаточно широко используется в современной юридической литературе. При этом единый общепринятый подход к данному понятию пока не выработан. Значительная популярность технико-юридической проблематики в научной литературе на сегодняшний день связана с той ролью, которую играет юридическая техника в совершенствовании системы нормативных правовых актов, становлении и развитии всей правовой системы.
Являясь неотъемлемым элементом правовой системы3, юридическая техника проявляет себя на всех ее уровнях:
нормативном (как средство построения системы права и системы законодательства);
социологическом (как средство повышения эффективности действия права);
доктринальном (как часть правовой науки);
уровне правосознания (как технико-правовое мышление).
Вопрос о том, является ли юридическая техника самостоятельной наукой, в настоящее время не решен однозначно. Некоторые ученые рассматривают ее как уже сложившуюся юридическую науку, относящуюся к группе прикладных. Другие специалисты считают констатацию подобного статуса юридической техники преждевременной, указывая, что на данный момент правильнее говорить о юридической технике не как о самостоятельной отрасли знания, а как об относительно обособленном прикладном разделе общей теории права.
Все сказанное дает основания рассматривать вопрос о предмете и методе юридической техники как самостоятельном научном направлении. Предмет юридической техники образуют закономерности создания и эффективного функционирования права. В отличие от общей теории права, предмет которой составляют фундаментальные закономерности (закономерности функционирования и развития права в целом), предмет юридической техники преимущественно образуют закономерности эмпирические. Они характеризуют процессы создания, интерпретации, конкретизации, применения, систематизации права и формулируются двумя способами:
в результате обобщения позитивного опыта (правотворческого, интерпретационного, правореализационного и т. п.);
в результате конкретизации различных теоретических положений применительно к специфике того или иного вида юридической деятельности.
Методы юридической техники включают в себя как общие (анализ, синтез, классификация и т. д.), так и частные (формально-юридический, сравнительно-правовой).
Юридическая техника выступает связующим звеном между общей теорией права и отраслевыми дисциплинами.
Развитие юридической техники обусловлено ее взаимодействием, помимо юридических, с иными науками. К ним относятся, в первую очередь, логика (наука о законах человеческого мышления), филология (наука о языке), герменевтика (философское учение об интерпретации). В литературе в число дисциплин, взаимосвязанных с юридической техникой, включают также праксеологию (науку о правильно организованной, эффективной деятельности), теорию информации и др.
Итак, юридическая техника теоретико-прикладная юридическая наука, предметом изучения которой являются закономерности рациональной юридической деятельности по созданию, толкованию, реализации права. В системе юриспруденции она решает задачу систематизации знаний о методах и приемах осуществления юридической деятельности, вырабатываемые общей теорией права, отраслевыми и прикладными юридическими науками.
Понятие юридической техники входит в категориальный аппарат европейской юридической науки на рубеже XIXXX вв. Г. И. Муромцев в качестве исторической предпосылки этого рассматривает два фактора: становление юридического мировоззрения и развитие доктрины юридического позитивизма4. Первый из названных факторов можно увязать с возникновением понятия юридической техники лишь опосредованно.
Период формирования юридического мировоззрения, согласно традиционным представлениям, приходится на эпоху буржуазных революций5.
Особенности континентальной правовой семьи обусловили тот факт, что теоретические исследования в области юридической техники первоначально касались преимущественно законодательной техники.
Предпосылками формирования теории правотворческой техники были многочисленные идеи о качестве законов, требованиях, предъявляемых к ним, и правилах их создания, встречающиеся в трудах Платона, Аристотеля, М. Т. Цицерона, Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш.-Л. Монтескье, Ч. Беккариа, Ф. Бэкона, Г. В. Ф. Гегеля, И. Бен-тама. Последнего иногда называют основоположником теории законодательной техники, так как именно он предложил создать номографию науку о законодательном искусстве6. В XIX в. специальные работы по ЮТ издаются в Германии (Р. Иеринг, А. Вах), Швейцарии (К. Штос), Франции (Ф. Жени), Англии (К. Ильберт). Данная проблематика освещается также в работах Р. Штаммлера, Л. Гюнтера, Г. Еллинека. Значительное внимание, уделяемое в литературе проблемам ЮТ, обусловило формирование нескольких различных подходов к ее исследованию. Г. И. Муромцев приводит классификацию бельгийского ученого Ж. Дабена, выделившего в западноевропейской науке пять основных подходов к решению вопроса о сущности и назначении юридической техники7.
Первый подход (И. Колер, Ж. Рипер) состоит в противопоставлении юридической техники и юридической науки. Наука изучает абстрактные принципы, а юридическая техника это искусство воплощения этих принципов в жизнь через правотворчество, толкование и судопроизводство (правоприменение).
Второй подход (Р. Штаммлер, Салейль) видит назначение юридической техники в развитии правовых концепций и в логической систематизации правовых норм. Таким образом, понятие юридической техники охватывает и юридическую науку, и юридическую практику.
Третий подход (Л. Дюги, Р. Демог) сопоставляет юридическую технику не с наукой или практикой, а с самим правом. Юридическая техника рассматривается как совокупность средств и процедур, призванных обеспечить реализацию целей права, его защиту. Технические (вспомогательные) нормы обеспечивают осуществление основных правовых норм.
Второй подход (Р. Штаммлер, Салейль) видит назначение юридической техники в развитии правовых концепций и в логической систематизации правовых норм. Таким образом, понятие юридической техники охватывает и юридическую науку, и юридическую практику.
Третий подход (Л. Дюги, Р. Демог) сопоставляет юридическую технику не с наукой или практикой, а с самим правом. Юридическая техника рассматривается как совокупность средств и процедур, призванных обеспечить реализацию целей права, его защиту. Технические (вспомогательные) нормы обеспечивают осуществление основных правовых норм.
Четвертый подход (Р. Иеринг, Ф. Жени) связывает юридическую технику с потребностями общества. В юридической технике видится средство перевода социальных потребностей на язык права, средство создания норм, необходимых для поддержания порядка в обществе. Сама юридическая техника при таком подходе отождествляется с формой права, которая противостоит содержанию, относительно самостоятельна от него и способна к саморазвитию.
Пятый подход (М. Ориу) построен на отрицании самой необходимости понятия юридической техники. Суть этой точки зрения состоит в том, что понятие юридической техники не адекватно важности и значимости права. Отождествление права и юридической техники приводит к «опошлению» права.
В настоящее время в юридической литературе среди ученых нет единого мнения по поводу понятия юридической техники.
Первый, наиболее узкий подход к понятию юридической техники, состоит в отождествлении ее с техникой правотворческой или, еще уже, законодательной и отказе от западноевропейского понимания юридической техники. Иными словами, сфера применения юридической техники охватывает в этом случае только процесс подготовки нормативных правовых актов; в результате был сформирован публично-правовой подход к данной проблеме. Подобный взгляд на юридическую технику был характерен для отечественной юриспруденции советского периода, особенно в 6080-е гг. ХХ в. В 2000 г. данный подход учеными-юристами опровергается8.
Второй подход к решению рассматриваемой проблемы также имеет публично-правовую направленность, но значительно расширяет сферу применения юридической техники, помимо правотворчества в нее включается правоприменение и толкование права. Иными словами, юридическая техника трактуется как техника составления различных правовых актов органами государства9.
Третий подход более широкий. Он уже носит не только публично-правовую, но частноправовую направленность. Под юридической техникой в рамках данного подхода понимается техника составления любых юридических документов, исходящих от государственных органов, негосударственных организаций и граждан10.