Государственное управление по предоставлению публичных услуг рассматривается как комплексное политическое, экономическое, правовое и социальное явление, органично вписывающееся в представления о либеральном правовом государстве (Э. Форстхофф). Сервисная идея развития государственной системы основывается на классической экономической схеме: «производитель услуг потребитель», где устойчивость и легитимность государственных институтов связана с эффективностью выявления, моделирования и реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей4. В «сервисной» организации управления доминирующим показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей». Для этого обосновывается необходимость использования комплексного подхода к нормированию целей и задач управленческой деятельности (системная взаимосвязь социологических, психологических, административных, экономических, информационных, правовых форм, методов, способов и приемов). Ответственность за жизненное обеспечение и безопасность возлагается на государство, которое призвано гарантировать удовлетворение потребностей и интересов отдельных личностей и их групп5.
Федеральный закон от 27 июля 2010 года 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» впервые комплексно урегулировал правовые взаимоотношения государства и получателей услуг; требования к формированию реестров государственных и муниципальных услуг, административных регламентов, устанавливающих порядок предоставления услуг; требования к созданию информационной системы, обеспечивающей предоставление услуг в электронной форме; основные принципы предоставления услуг, права заявителей и обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. В этом акте представлены легальные дефиниции понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», которые выступают родовыми категориями по отношению к публичным юридическим услугам.
Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 года 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», государственная услуга деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 года 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», государственная услуга деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Муниципальная услуга деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
Из этих определений следует, что:
во-первых, по сути, публичные услуги рассматриваются как форма реализации функций публично-правовых образований (государства, его территориальных единиц и муниципальных образований);
во-вторых, согласно такому подходу публичная услуга это деятельность по реализации функций органов публично правовых образований, осуществляемая на основе обращений граждан и организаций в рамках полномочий соответствующих органов власти;
в-третьих, под публичными услугами понимаются практически любые действия органа публичной власти (а также по его уполномочию иного субъекта учреждения, организации), которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от публично-правовых образований по закону6.
Уточнение содержания понятия «публичные услуги» является важным отправным моментом исследования публичных юридических услуг как формы юридического содействия реализации прав и законных интересов.
Дать определение того или иного понятия «определить» в буквальном смысле (например, в польском языке) означает «опред лить», т. е. установить границы его применения7.
В литературе высказаны различные точки зрения на определение и признаки публичных, государственных, муниципальных, социальных услуг.
Л. К. Терещенко выделяет следующие признаки публичных услуг:
обеспечение деятельности общезначимой направленности;
неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;
осуществление либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;
основанность как на публичной, так и на частной собственности8.
Государственные услуги, по мнению Э. В. Талапиной, характеризуются тем, что их предоставление является одной из государственных функций; данные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях образовании, здравоохранении и др.; их стоимость регулируется государством (они предоставляются безвозмездно или по государственным расценкам), т. е. такие услуги не подчинены законам рынка; субъекты оказания государственных услуг органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации; субъекты получения услуг (потребители) граждане и организации9.
Под публичной услугой О. В. Симагина понимает все формы взаимодействия государства (муниципалитета) и внешнего окружения (население, бизнес) как добровольные, так и принудительные. При этом государственные и муниципальные услуги выступают элементами системы публичных услуг, так как направлены на удовлетворение общественно-значимых потребностей определенной части общества. К публичным услугам автор относит все общественно значимые услуги, оказываемые государственными, муниципальными и негосударственными организациями за счет ресурсов бюджетной системы. Для публичной услуги, по мнению О. В. Симагиной, характерны: определенный в соответствии с нормативными актами круг лиц; исключительная общественная значимость социальной сферы как базовой в оказании услуг; выгоды от многих из таких услуг потребляются не тем лицом, которое обратилось за услугой, а совокупностью третьих лиц; ресурсное обеспечение за процесс предоставления услуг возлагается на государственный или местный бюджет10.
В числе особенностей муниципальных услуг исследователями названы: наличие субъекта регулирования; несовпадение субъекта контроля предоставления услуги с субъектом предоставления услуги; предоставление услуги в пользу третьего лица (признак отчуждаемости); бесперебойность оказания; максимальное приближение к месту проживания человека; наличие местного монополизма11.
В качестве функций муниципальных услуг рассматриваются: удовлетворение потребностей части общества, проживающего на территории определенного муниципального образования, прежде всего, в социальной сфере: образование, культура, здравоохранение, социальная помощь, физическая культура, спорт, отдых; удовлетворение потребностей части общества, проживающего на территории определенного муниципального образования, которые отдельный член данной части общества не может удовлетворить в индивидуальном порядке: водопровод, общественный транспорт, содержание дорог, озеленение и благоустройство, охрана общественного порядка12.
С. Е. Нарышкин и Т. Я. Хабриева под государственной услугой понимают добровольное или обязательное, в силу закона, взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента13.
Муниципальные услуги услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность14. В отличие от государственного регулирования, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность ее стандартизации, исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента. Признаками государственной услуги, по мнению авторов, являются, во-первых, индивидуальный характер предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу), во-вторых, наличие взаимодействия с органом государственной власти15.
Е. Н. Маланина отличительными признаками публичных услуг считает следующие:
публичные услуги направлены на удовлетворение общественных интересов (обеспечение общественной безопасности, экономических интересов, конституционного строя и т. д.);
порядок оказания публичных услуг осуществляется путем государственно-правового регулирования;
для предоставления публичных услуг разрабатываются и внедряются стандарты их оказания;
публичные услуги предоставляются специально уполномоченными на то органами и учреждениями неограниченному кругу субъектов16.
С. А. Кудреватых выделяет следующие подходы к пониманию публичных услуг: