На протяжении непродолжительного периода отечественной истории в 20-х гг. XX в. новая экономическая политика государства способствовала формированию различных элементов национальной кредитной системы, таких как единый государственный банк, принцип разделения кредитных организаций по отраслям экономики, реализация целевых программ через привлечение к этой работе кредитных учреждений, административно-командный принцип построения системы регулирования деятельности банков.
Однако в советский период в банковском секторе господствовала государственная монополия, представленная разветвленными сетями крупных государственных банков. Характер, цели и задачи банковской деятельности социалистического государства были определены особенностями экономики социализма.
Так, по мнению Е. А. Ровинского, финансовая деятельность Советского государства выражала принципиально новую, невиданную ранее в истории взаимосвязь государства и экономики социалистического общества. В этой взаимосвязи социалистическое государство проявляло себя не только как субъект власти, но и как хозяйствующий субъект, распоряжающийся государственной социалистической собственностью и воздействующий через государственный народнохозяйственный план на все области хозяйственного и культурного строительства21.
Становление современной банковской системы рыночного типа в России было осложнено тем обстоятельством, что на протяжении долгих лет она функционировала в рамках административно-командной системы. Можно сделать вывод о том, что банковское законодательство 90-х гг. прошлого века не имело должной фундаментальной правовой и исторической основы (рыночной), которая легла бы в основу его формирования.
Развитие банковского законодательства в условиях рынка происходило достаточно медленно, и не всегда государственная правовая политика в данной области отличалась последовательности и продуманностью. Целые блоки общественных отношений в банковской сфере на протяжении десятилетия оставались неурегулированными.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила конституционно-правовые основы рыночной экономики в России, в том числе в сфере денежно-кредитных отношений и банковской деятельности. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Основного закона установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, находятся в ведении федерации.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила конституционно-правовые основы рыночной экономики в России, в том числе в сфере денежно-кредитных отношений и банковской деятельности. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Основного закона установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, находятся в ведении федерации.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. 3951 «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. 17-ФЗ), правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами «О банках и банковской деятельности» и Федеральным законом от 10 июля 2002 г. 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России)»22, другими федеральными законами и нормативными актами Банка России.
Нормы банковского права содержатся в большом количестве нормативно-правовых актов, которые можно классифицировать на основе различных критериев. Конституция РФ возглавляет систему российского законодательства и является главным источником банковского права по юридической силе правового акта.
Следует отметить, что конституционно-правовая основа банковской деятельности представлена в Основном законе достаточно широко, Конституция РФ содержит большее количество норм, регулирующих банковскую деятельность.
Так, в ст. 75 закреплены основные черты правового статуса Банка России, которые детализируются в федеральном законодательстве.
Кроме того, положения ст. 8 Конституции РФ устанавливают гарантии единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.
Однако основы двухуровневой банковской системы и новой системы банковского законодательства были заложены за несколько лет до принятия Конституции в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. 3951 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»23, который в дальнейшем Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. 17-ФЗ24 был изложен в новой редакции как Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». Первая редакция упомянутого закона не содержала перечня нормативно-правовых актов, регулирующих банковскую деятельность в России, в отличие от его действующей редакции.
Для удобства классификации федеральные законы, регулирующие банковскую деятельность, целесообразно разделить на несколько групп. Достаточно крупный блок законодательства (первая группа) представлен федеральными законами, непосредственно регулирующими банковскую деятельность, т. е. банковским законодательством.
2 декабря 1990 г. были приняты два закона РСФСР, закрепившие двухуровневую банковскую систему, соответствующую требованиям рыночной экономики. Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. 3941 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»25, изложенный позже в новой редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. 65-ФЗ26 как Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Данный закон утратил силу с принятием 10 июля 2002 г. Федерального закона 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», как и упомянутый выше Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. 3951 «О банках и банковской деятельности в РСФСР».
В ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» было установлено, что банковская система России включает в себя Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков. Таким образом, государственная монополия в банковской сфере была ликвидирована, а банковская деятельность стала рассматриваться в качестве частной предпринимательской деятельности.
С момента его принятия названный Федеральный закон постоянно эволюционировал, в него более сорока раз вносились разного рода поправки и изменения. Подобная нестабильность законодательства свидетельствует как о непродуманности государственной правовой политики в данной сфере, так и о молодости двухуровневой банковской системы России, развитие которой в условиях новой рыночной экономики сопровождалось становлением отечественного банковского законодательства.
Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» установил правовые основы функционирования банковской системы РФ, регистрации и лицензирования кредитных организаций, обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, межбанковских отношений, сберегательного дела, бухгалтерского учета в кредитных организациях, а также осуществления надзора за их деятельностью.
Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» установил правовые основы функционирования банковской системы РФ, регистрации и лицензирования кредитных организаций, обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, межбанковских отношений, сберегательного дела, бухгалтерского учета в кредитных организациях, а также осуществления надзора за их деятельностью.
В свою очередь, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» регламентировал статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России.
Таким образом, в 1990 г. в России была заложена основа банковского законодательства в виде двух ключевых законодательных актов, установивших правовые основы функционирования верхнего и нижнего уровней банковской системы.
Формирование рыночной экономики и двухуровневой банковской системы требовало либерализации валютных отношений, и 9 октября 1992 г. был принят Федеральный закон 36151 «О валютном регулировании и валютном контроле»27, закрепивший правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в России, полномочия органов валютного регулирования, а также права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютой РФ и внутренними ценными бумагами, права и обязанности органов валютного контроля и агентов валютного контроля. Впоследствии указанный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10 декабря 2003 г. 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»28.
Количественное и качественное развитие банковской системы, расширение рынка банковских услуг в 90-х гг. прошлого века требовало адекватной эволюции банковского законодательства, которое более полувека было призвано сдерживать банковские правоотношения в рамках административно-командной экономики и развивалось в несвойственных для него условиях.
Молодость банковского законодательства и отсутствие регламентации многих блоков общественных отношений в этой сфере была «оголена» мощным экономическим кризисом, произошедшим в России в 1998 г.
Среди причин кризиса назывались огромный государственный долг, кризис ликвидности, низкие мировые цены на сырье, непродуманная государственная экономическая политика, выразившаяся в строительстве пирамиды государственных краткосрочных обязательств. Как отмечает по этому поводу профессор Е. А. Суханов, «вместо охраны этой сферы от злоупотреблений и недобросовестных действий разного рода мошенников, неизбежно появляющихся в период первоначального накопления капитала, государство само выстроило крупнейшую финансовую пирамиду государственных краткосрочных обязательств (ГКО), падение которой стало главной причиной известного кризиса (дефолта) 1998 г.»29.
Российская финансовая система в целом и банковская система в частности оказались не готовы к подобным переломным событиям в экономике государства. Неразвитость отечественного финансового (в том числе банковского) законодательства лишь усугубила последствия кризиса. В 1998 г. наряду с резким падением курса рубля, разорением большого количества коммерческих организаций, банков было подорвано доверие российского гражданина и предпринимателя к банковской системе, а также доверие иностранных инвесторов к российской экономике.