Любая деятельность, включая деятельность уполномоченных органов власти по осуществлению государственного контроля (надзора), носит системный, постоянный, целенаправленный характер. Без определения предмета государственного жилищного надзора невозможно обозначить компетенцию соответствующего органа государственной власти и разграничить ее с компетенцией других государственных органов. Анализ содержащихся в законодательстве понятий, характеризующих деятельность органов власти по контролю, проверки позволяют сделать однозначный вывод о необходимости формулирования в законе самостоятельного понятия предмета государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.
Предмет государственного жилищного надзора раскрывается в законодательстве через определение сущности самого надзора. Так, в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ дается понятие государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля через перечисление видов обязательных требований, соблюдение которых контролируется. По сути это и есть предмет государственного и муниципального жилищного контроля (надзора). Фактически предмет надзора формулируется в Положении о государственном жилищном надзоре через определение задач государственного жилищного надзора (п. 2 Положения). В п. 11 Положения предмет надзора раскрывается через определение предмета проверок, который, однако, в полной мере не коррелируется с задачами надзора, указанными в п. 2 Положения, и определением самого государственного жилищного надзора, содержащимся в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.
Согласно требованиям ч. 1 ст. 20 ЖК РФ предметом государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля является предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности обязательных требований к:
использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию;
использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;
формированию фондов капитального ремонта;
созданию и деятельности региональных операторов: юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;
энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов.
Таким образом, в соответствии со ст. 20 ЖК РФ предметом государственного контроля должна быть не деятельность собственников помещений в многоквартирном доме и создаваемых или привлекаемых ими в рамках реализации выбранного способа управления многоквартирным домом лиц (в частности, управляющих компаний, товариществ собственников жилья, подрядных организаций), а результат такой деятельности, состояние жилых помещений и общего имущества в многоквартирных домах.
Положение, помимо предмета государственного жилищного контроля (надзора), соответствующего норме ч. 1 ст. 20 ЖК РФ, должно содержать формулировку, согласующуюся со всеми законодательно установленными требованиями к предмету государственного жилищного контроля (надзора). В частности, в Положении в числе возможных субъектов ответственности должны быть указаны Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые имеют в собственности индивидуальные жилые дома, существенную долю жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и приходящуюся на них долю в общем имуществе в многоквартирных домах.
В Положении не отражен весь круг возможных собственников жилых помещений, включая иностранных лиц, лиц без гражданства, соответственно на практике могут возникнуть проблемы осуществления в отношении них мероприятий по государственному жилищному контролю (надзору). При этом Положение концептуально должно учитывать тот факт, что исходя из предписаний ЖК РФ собственники помещений являются главными субъектами управления многоквартирным домом (ст. 161 ЖК РФ), а общее собрание таких собственников является органом управления многоквартирным домом (ч. 1 ст. 44 ЖК РФ).
Необходимо внести в законодательство четкую формулировку предмета государственного жилищного надзора и муниципального контроля.
Предмет надзора надо определить в ст. 20 ЖК РФ. В ч. 1 ст. 20 ЖК РФ следует дать краткое определение государственного жилищного надзора и муниципального контроля с учетом положений ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». А в ч. 2 ст. 20 ЖК РФ необходимо перечислить виды обязательных требований в жилищной сфере, определив тем самым предмет государственного жилищного надзора и муниципального контроля. Сложившаяся ситуация, когда предмет государственного жилищного надзора фактически определен в п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре, не соответствует ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 Гражданского кодекса РФ. Права граждан и организаций могут быть ограничены только федеральным законом.
Представляется, что сущность понятия государственного жилищного надзора должна определяться в нормативных правовых актах, устанавливающих обязательные требования деятельности, за которой осуществляется надзор. Предмет государственного жилищного надзора должен включать конкретные виды обязательных требований, имеющих важное значение для безопасности жизни и здоровья проживающих, прежде всего, в многоквартирных домах, а также в индивидуальных жилых домах.
За основу формулировки нормы о содержании предмета государственного жилищного надзора можно взять положения ч. 1 ст. 20 ЖК РФ, п. 2 и 11 Положения о государственном жилищном надзоре.
В целом в Положении о государственном жилищном надзоре используется термин «гражданин», что не позволяет избежать неопределенности при правоприменении, поскольку двусмысленность данного термина может выражаться в том, что гражданин может быть собственником и нанимателем жилого помещения, членом семьи собственника, нанимателя.
Б) Средства осуществления государственного жилищного надзора
В п. 3 Положения содержится указание на средства государственного жилищного надзора. Очевидно, что нормы Положения прямым образом должны соотноситься с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку в ст. 1 данного закона упоминаются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), и он устанавливает в том числе порядок организации и проведения проверок.
Способы государственного жилищного надзора затрагивают права контролируемых граждан и юридических лиц, поэтому они должны быть первоначально закреплены в федеральном законе. Базовыми по данному вопросу законами являются ЖК РФ и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В связи с этим не совсем понятно, о чем идет речь в подп. «в» п. 3 Положения. Указанная в нем формулировка «систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности» не корреспондируется с положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Такой формулировки нет даже в перечне полномочий федеральных, региональных, местных органов власти, осуществляющих жилищный контроль (надзор) (п. 4 ч. 2 ст. 4, 5 и п. 3 ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц»). В этих статьях речь идет об организации и проведении мониторинга эффективности контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации. В частности, 5 апреля 2010 г. было принято постановление Правительства РФ 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».
Очевидно, что рассматриваемая формулировка взята из определения государственного жилищного надзора, содержащегося в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.
В связи с этим возникает обоснованный вопрос о соотношении указанных норм. Эти нормы регулируют одни и те же отношения, или речь идет о разных вещах. Регулируется ли систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности постановлением Правительства РФ 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»?
Анализ текста постановления Правительства РФ 215 позволяет сделать вывод, что систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности есть не что иное, как реализация обязанности органов государственного и муниципального жилищного контроля (надзора) по организации и проведению мониторинга эффективности государственного, муниципального жилищного контроля (надзора), указанной в п. 4 ч. 2 ст. 4, 5 и п. 3 ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Но эта связь никак не прослеживается в Положении о государственном жилищном надзоре. Принятие отдельного постановления Правительства РФ по осуществлению деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности представляется нелогичным. Норм, посвященных данному вопросу в Положении о государственном жилищном надзоре, явно недостаточно. Поэтому в Положение о государственном жилищном надзоре необходимо внести ясность, сделав ссылку на постановление Правительства РФ 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».