2) Федеральный закон «О рекламе» (в отношении саморегулируемых организаций в сфере рекламы)[13];
3) Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (в отношении саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности)[14];
4) Федеральный закон «О патентных поверенных» (в отношении саморегулируемых организаций патентных поверенных)[15];
5) Федеральный закон «О теплоснабжении» (в отношении саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения)[16];
6) Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (в отношении саморегулируемых организаций медиаторов)[17].
3. Кроме этого, необходимо отметить, что в настоящее время Федеральным законом «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»»[18]законодательно регламентирована смешанная модель государственного регулирования в виде лицензирования и обязательного саморегулирования в сфере деятельности организаций, действующих на финансовых рынках.
4. Необходимо отметить, что из сферы саморегулирования законодателем исключен ряд видов профессиональной и предпринимательской деятельности. Это деятельность:
саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;
акционерных инвестиционных фондов;
управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов;
паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
жилищных накопительных кооперативов;
негосударственных пенсионных фондов;
кредитных организаций и бюро кредитных историй.
Вместе с тем следует указать на ряд разновидностей профессиональной деятельности, для участников которых предусмотрено обязательное объединение в специализированных негосударственных структурах, не имеющих статуса саморегулируемых организаций (например, нотариат, адвокатура, профессиональные объединения страховщиков различного вида). Эти виды деятельности регулируются специальным федеральным законодательством.
5. Деятельность саморегулируемых организаций находится под государственным контролем (надзором) специализированных отраслевых министерств и ведомств. Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций в отдельных сферах деятельности осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти:
1) Министерство финансов Российской Федерации в отношении саморегулируемых организаций аудиторов;
2) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства;
3) Министерство энергетики Российской Федерации в отношении саморегулируемых организаций в области энергетического обследования;
4) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в отношении саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения;
5) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации в отношении саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;
5) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации в отношении саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;
6) Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии в отношении саморегулируемых организаций оценщиков и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
7) Федеральная налоговая служба в отношении саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в букмекерских конторах и саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в тотализаторах;
8) Центральный банк Российской Федерации уполномочен на осуществление государственного надзора в отношении саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций (брокеров, дилеров, управляющих, депозитариев, регистраторов, акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев, негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций, страховых брокеров, обществ взаимного страхования, микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов, форекс-дилеров);
9) Министерство экономического развития Российской Федерации также наделено полномочиями по утверждению федеральных стандартов оценки, федеральных стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих, порядка ведения реестра членов саморегулируемых организаций оценщиков, порядка ведения сводного государственного реестра арбитражных управляющих.
Все перечисленные органы государственной власти ведут соответствующие реестры саморегулируемых организаций, деятельность которых находится в поле их правовых компетенций. Функции по общему мониторингу деятельности саморегулируемых организаций и оценке саморегулирования в целом, а также функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности возложены на Министерство экономического развития Российской Федерации.
Глава 2
Основные недостатки практического использования механизмов саморегулирования в предпринимательской и профессиональной деятельности
Наибольшие проблемы при применении механизма обязательного саморегулирования возникли одновременно в нескольких направлениях:
1) саморегулируемые организации (далее СРО) отнеслись к исполнению своих функций по стандартизации деятельности своих членов формально. Фактически исполнение членами СРО выработанных ими требований, правил и стандартов осуществлялось неполноценно, а иногда и вообще не осуществлялось. Кроме того, само содержание требований и стандартов, устанавливаемых СРО, оказывалось малоэффективным, что не давало ожидаемого положительного эффекта в части повышения добросовестности и компетентности хозяйствующих субъектов;
2) практически при обязательном саморегулировании деятельность СРО сводилась лишь к выстраиванию системы административных барьеров по «входу на рынок», то есть СРО практически играли роль ограничителей по доступу к профессии;
3) известны случаи злоупотребления правом со стороны СРО в виде отказов в принятии в свои члены хозяйствующих субъектов, фактически соответствующих всем предъявляемым требованиям;
4) другим видом злоупотребления правом со стороны СРО являлись случаи установления завышенных уровней материальных затрат для хозяйствующих субъектов в виде членских взносов, взносов в компенсационные фонды и завышенных страховых премий в фонды коллективного страхования;
5) отдельные СРО с обязательным саморегулированием были замечены в нецелевом расходовании средств компенсационных фондов и проведении рискованной инвестиционной и кредитной политики, которая приводила к фактическому банкротству СРО и невозможности исполнения ею компенсационной функции, являющейся основной для любой саморегулируемой организации;
6) обратила на себя внимание практическая неэффективность компенсационной функции саморегулируемых организаций. Количество выплаченных компенсаций по искам о причинении вреда оказалось ничтожно малым, что свидетельствует о неэффективности действующего правового механизма восстановительного порядка;
7) в связи с низкой информированностью потребителей товаров (работ, услуг) о возможностях и потенциальных преимуществах саморегулирования и в связи со всеми перечисленными выше недостатками в отношении СРО сформировался негативный потребительский имидж.
Вместе с тем, причины низкого уровня эффективности добровольного саморегулирования несколько иного плана:
снижена роль рыночных, экономических (конкурентных) и профессиональных стимулов к развитию саморегулирования в отдельных отраслях экономики;
низкая степень внутренней организации предпринимательского сообщества;
отсутствие доверия к менеджменту СРО;
низкий уровень доверия потребителей;
инерционность общественного сознания.
В Концепции саморегулирования отмечается, что сложившаяся система отступления от базовых принципов саморегулирования допускает возможность создания систем квазисаморегулирования, во многих элементах похожих на критикуемую и объективно не оправдавшую себя систему лицензирования в ряде ведущих отраслей экономики, что, по сути, не снижает, а увеличивает административную нагрузку на рынок, одновременно ухудшая качество регулирования хозяйственной деятельности.
В целом основные недостатки существующей системы саморегулирования сводятся к следующему:
неэффективное выполнение функции по выработке отраслевых стандартов деятельности, возложенной на институт саморегулирования;
низкая эффективность контроля саморегулируемой организации за соблюдением ее членами установленных требований;
неэффективность механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями, неразвитость практики работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров (исключение арбитражные управляющие);
низкая информированность потребителей товаров (работ, услуг) о возможностях и преимуществах саморегулирования;
низкая эффективность государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций и недостаточный уровень разработанности правовых механизмов ответственности саморегулируемых организаций.
Глава 3
Проблема передачи государственных функций саморегулируемым организациям
1. С учетом положений п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности могут возникать из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. Таким образом, право на саморегулирование должно расцениваться как мера возможного поведения. Однако в ряде случаев право на саморегулирование имеет признаки не юридической возможности, а юридического обязывания, представляя собой меру должного поведения субъектов предпринимательских отношений. Необходимость установления подобной обязанности со стороны государства продиктована избыточностью и неэффективностью государственного и позитивного регулирования[19].
Некоторыми авторами признается «делегирование» публичных функций самоорганизующимся социальным системам[20], в том числе и сообществам предпринимателей, что, по существу, формирует административные правоотношения субординации, совершенно не свойственные системе частного права. И.В. Ершова исходит из того, что «сущность саморегулирования заключается в том, что государство передает отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям»[21], и придерживается концепции «двойственной природы и публично-правового статуса СРО, а также делегирования государством саморегулируемым организациям отдельных функций по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности»[22]. Этот подход последовательно отстаивался уважаемым ученым в ряде научных публикаций[23]. Она подчеркивает, что «саморегулирование представляет собой комплексный правовой институт отрасли предпринимательского права, включая в себя нормы, регулирующие как частные, так и публичные отношения. Правовое обеспечение саморегулирования в дальнейшем должно строиться на сочетании императивных и диспозитивных начал с использованием как частно-правовых, так и публично-правовых средств воздействия на поведение хозяйствующих субъектов. Такая концепция позволит достичь целей рассматриваемого правового института, устранив избыточное государственное регулирование, при этом обеспечив интересы как предпринимателей, так и потребителей»[24].