В конце 2009 г. первом квартале 2010 г. были запущены еще несколько проектов, нацеленных на формирование взаимосвязей между странами участницами «Восточного партнерства». Речь идет о таких проектах, как «Интегрированное управление границами» (Integrated Border Management), «Региональные энергетические рынки и энергетическая эффективность», Фонд поддержки малых и средних предприятий, а также о проекте по борьбе с катастрофами и природоохранной программе. Однако по сути все эти программы находятся на начальной стадии и определяются конкретными направлениями работы. Отметим, что требования по гармонизации национального законодательства с нормами права Европейского союза касаются и этих программ. Например, указывается, что проект «Интегрированное управление границами» будет основываться на опыте функционирования аналогичной программы для Южного Кавказа и «Миссии ЕС по содействию в контроле над украинско-молдавской границей» (EU Border Assistance Mission/EU BAM). Подобные меры призваны обеспечить контроль над нелегальной миграцией, облегчить мобильность, бороться с коррупцией таможенных служб и т. д. Следует, однако, заметить, что в рамках «Интегрированных систем пограничного контроля на Южном Кавказе» сотрудничество между Азербайджаном и Арменией не развивается. Данная ситуация может сохраниться и в новом проекте «Восточного партнерства». Подчеркнем, что, используя эти тематические программы, Евросоюз стремится наладить горизонтальные связи между странами региона. Несомненно, подобные действия могут быть использованы для ослабления влияния России, однако без развития контактов с Россией создание «зоны стабильности и процветания» вокруг ЕС вряд ли возможно. Этот тезис справедлив и для России: Российская Федерация может и должна оставаться центром СНГ, однако без развития контактов между ее участниками эта организация обречена на стагнацию.
Неоднократно говорилось, что к 2013 г. страны участницы «Восточного партнерства» получат дополнительную финансовую помощь в размере 600 млн. евро и вместе с тем будет продолжаться их финансирование по линии Европейского инструмента соседства и партнерства. Однако ни один из проектов, запланированных на 20072010 гг., так и не был реализован. Полноценная работа Comprehensive Institution Building Programme начнется не ранее 2011 г., так как лишь в первой половине 2010 г. планировалось завершить отбор программ, подлежащих финансированию. Не стоит, однако, оценивать эффективность «Восточного партнерства», исходя исключительно из финансовых показателей. Более важным в долгосрочной перспективе является создание каналов коммуникации, социализация элит постсоветских стран, расширенное сотрудничество со структурами гражданского общества региона.
Весомым достижением «Восточного партнерства» может стать большая опора на неправительственные организации при проведении политики ЕС в регионе в целом и мониторинге «Планов действий» в частности. Именно в этом ключе следует расценивать прошедший 1617 ноября 2009 г. Форум гражданского общества. Однако далеко не все предложения местных НПО имеют шансы на успех. Например, идея о подготовке «дорожных карт» по отмене визового режима с постсоветскими странами вряд ли в ближайшее время будет одобрена Евросоюзом. Вряд ли вызовут энтузиазм в Брюсселе и заявления о необходимости выполнения странами участницами «Восточного партнерства» копенгагенских критериев10, так как поставят вопрос о приеме новых членов и возобновлении процесса расширения. Тот факт, что Форум будет собираться лишь раз в год, вызывает сомнения в его способности на постоянной основе влиять на позицию Брюсселя. При этом сами НПО не участвовали в подготовке повестки Форума и его тематических групп. Вероятно, что доступ НПО к результатам работы тематических платформ будет различаться от страны к стране11. Малоуспешной попыткой повлиять на организацию работы Форума было создание отдельной рабочей группы по организационным вопросам: обсуждение предложений этой секции было весьма ограниченным из-за нехватки времени. Тем не менее создание Координационного комитета Форума в перспективе дает шанс на усиление влияния данной организации на формирование политики Евросоюза в отношении постсоветских стран. Важен сам по себе факт того, что благодаря Форуму местные НПО получат шанс быть услышанными и в Брюсселе, и в столицах стран-партнеров. Весьма благоприятным для России следует считать то, что все участники Форума высказались за ее приглашение к сотрудничеству в рамках отдельных проектов «Восточного партнерства». Более того, высказывались предложения использовать русский язык для привлечения российских НПО [Democracy]. Это, конечно, не устранит всех противоречий между Москвой и Брюсселем на постсоветском пространстве, однако создаст условия для накапливания положительного опыта сотрудничества и борьбы с взаимными фобиями. Высказывались предположения, что если российские неправительственные организации не изъявят желания участвовать в работе Форума, то положение об использовании русского языка может быть применено для привлечения к работе русскоязычных НПО стран участниц «Восточного партнерства». При этом следует ясно понимать, что определяющую роль в формировании «восточной политики» Европейского союза Форум гражданского общества играть не будет.
Необходимо обратить внимание и на проект Межпарламентской ассамблеи стран участниц «Восточного партнерства» (EURONEST), в процессе реализации которого встал вопрос о роли Белоруссии в этой организации. Представители Брюсселя предложили формат «5+5» (5 представителей парламента Белоруссии и 5 представителей оппозиции) или «100» (в состав белорусской делегации входят лишь оппозиционеры). Минск заявил, что в случае выбора последнего формата он откажется от участия в «Восточном партнерстве». В результате этого конфликта работа EURONEST была заблокирована, так как страны участницы «Восточного партнерства» проявили своеобразную солидарность с белорусской стороной, заявив, что, пока проблема участия представителей Минска не будет решена тем или иным способом, принимать участие в работе межпарламентского форума они не будут. Видимо, основной эффект от создания EURONEST будет заключаться в появлении дополнительного канала коммуникации между политиками Евросоюза и постсоветских стран. Фактически не только представители исполнительной власти постсоветских стран, но и парламентарии, структуры гражданского общества включаются в полномасштабный диалог с Европейским союзом. Говорить о практическом эффекте этой организации пока рано, но важен сам факт ее появления, особенно если учесть растущую привлекательность Евросоюза для постсоветских стран. В этом контексте следует обратить особое внимание на тезис Г. Зассе о том, что значимость Европейской политики соседства и «Восточного партнерства» заключается не столько в их способности «перетянуть» на сторону ЕС политические элиты стран региона, сколько в том, чтобы создать условия для мобилизации оппозиции, гражданского общества и повышения социальной активности в целом [Sasse]. С течением времени на базе «Восточного партнерства» может сформироваться структура, «замыкающая» на себя и взаимодействие элит, и гуманитарное сотрудничество на низовом уровне, что не может не поставить вопрос о перспективах развития СНГ.
Постсоветские страны по-разному восприняли проект «Восточное партнерство». Если власти Украины были скорее разочарованы новой инициативой ЕС, которая в очередной раз обошла молчанием вопрос о вступлении Украины в ЕС, то для А. Лукашенко включение Минска в «Восточное партнерство» скорее стало небольшой победой. При этом реального поворота Белоруссии в сторону Евросоюза не происходит: режим А. Лукашенко использует диалог с Евросоюзом для сугубо конъюнктурных целей [Мельянцов]. Минск может расценивать это как негласную легитимацию своего режима со стороны Брюсселя. Аморфность программы «Восточного партнерства» может тем не менее положительно сказаться на перспективах ее развития. Отсутствие жесткого давления и требований способно сделать сотрудничество с Евросоюзом приемлемым даже для тех сил, которые прежде скептически относились к Брюсселю [Sasse]. Однако появление «Восточного партнерства» не отразилось кардинальным образом на отношении постсоветских стран к сотрудничеству с Евросоюзом: те, кто был нацелен на интеграцию, и те, кто стремился к более прагматичному сотрудничеству, остались при своем мнении.
В итоге «Восточное партнерство» оказалось сфокусированным на конкретизации собственных направлений работы, а многие тематические программы пока представляют собой не более чем декларации о намерениях. Следует также понимать, что для достижения максимальной эффективности политика ЕС в регионе должна стать более дифференцированной, «заточенной» под специфику каждой страны. В рамках Европейской политики соседства этого достичь не удалось и вряд ли это быстро получится в рамках «Восточного партнерства».
Тем не менее уже сейчас можно говорить об отличии «Восточного партнерства» от Европейской политики соседства (ЕПС) и потенциале его влияния. Это отличие состоит в том, что «Восточное партнерство» делает больший акцент на сотрудничестве с гражданским обществом и гармонизации национального права постсоветских стран с законодательными нормами ЕС. Технические сложности, которые затруднят адаптацию acquis communuataire, бюрократическая медлительность ЕС не меняют сути произошедших изменений. В рамках «Восточного партнерства» будут формироваться условия для втягивания (в среднесрочной перспективе) постсоветских стран в правовое поле Европейского союза. Во многом «Восточное партнерство» сохраняет традиционную тактику ЕС в регионе, суть которой сводится к тому, чтобы «влиять, но не вмешиваться напрямую». Более широкое участие в этой инициативе гражданского общества и усиление внимания к гармонизации права стран региона с юридическими нормами ЕС позволят сделать эту тактику более гибкой и эффективной. Это, однако, не означает, что в рамках ЕС будет выработана четкая стратегия в отношении каждой из стран участниц «Восточного партнерства». В рамках «Восточного партнерства» в целом какое-то время сохранится тот же уровень «адаптационного давления», что и в Европейской политике соседства. Это означает, что от постсоветских стран по-прежнему требовать будут многого, но соответствующего «вознаграждения» в ближайшем будущем они не получат.