На заседании Совета министров внутренних дел и юстиции стран ЕС 11 апреля 2011 г. в Люксембурге большинство государств-членов заняло достаточно жесткую позицию по итальянским предложениям урегулирования кризисной ситуации. Министр внутренних дел Австрии М. Фектер заявила: «Италия большая страна и должна продемонстрировать хоть немного доброй воли» [цит. по: Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011]. Она также отметила, что Вена может не признать итальянский временный вид на жительство, который, по словам министра внутренних дел ФРГ Г. П. Фридриха, «противоречит духу Шенгена» [цит. по: Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011]. Так как с января по апрель 2011 г. на территорию Германии проникло порядка 300 нелегалов, он заявил о намерении возобновить в кратчайшие сроки регулярный пограничный контроль, о чем прежде говорили власти федеральных земель Баварии и Гессена. В то же время Г. П. Фридрих согласился принять 100 беженцев, находящихся на Мальте, но подчеркнул: «В прошлом году Германия приняла более 40 тыс. беженцев, следовательно, сейчас мяч на итальянской стороне» [цит. по: Donadio R. Italy 2011] [19]. «Я был чрезвычайно недоволен неожиданным решением Италии переложить свои проблемы на других без предупреждения» [цит. по: The next European crisis 2011], заявил министр по вопросам иммиграции и предоставления убежища Нидерландов Г. Леерс. Министр внутренних дел Испании А.П. Рубакальба сказал, что его государство не будет участвовать в программах по оказанию помощи иммигрантам из стран Северной Африки, однако «окажет символическую поддержку Мальте, приняв у себя несколько десятков беженцев, находящихся на ее территории» [цит. по: Ramírez M., 2011]. Он также подчеркнул, что «речь идет о европейской проблеме, но не следует направлять иммигрантов, прибывших в Италию, в другие страны-члены, так как бежавшие от восстаний не имеют права на предоставление убежища и должны вернуться на родину» [цит. по: Ramírez M., 2011]. «Абсолютное большинство иммигрантов, находящихся в Италии, нелегалы. Согласно законодательству ЕС, у них нет права на получение статуса беженца. В Европе не могут находиться те, кто попал на ее территорию незаконным путем», отметил он [цит. по: Ramírez M., 2011].
По итогам заседания Совета были приняты решения, касающиеся в том числе миграции из стран Южного Средиземноморья. Совет вновь подтвердил «необходимость проявления искренней и реальной солидарности в отношении стран, более всех затронутых миграционными потоками» [3081 th Council meeting 2011], и призвал ЕС и «входящие в него государства продолжать оказывать необходимую помощь по мере развития ситуации» [3081 th Council meeting 2011]. Предполагалось мобилизовать дополнительные фонды финансирования, наладить сотрудничество со странами происхождения иммигрантов в деле охраны границ и политики репатриации, оказать гуманитарную помощь по эвакуации мигрантов и беженцев из зоны конфликта в Ливии, реализовать Региональную программу защиты (Regional Protection Programme) беженцев, находящихся на территории Ливии, Египта и Туниса.
Р. Марони, не удовлетворенный результатами заседания Совета, заявил: «Нам ответили: Дорогая Италия, это твое дело. Сомневаюсь, что есть смысл оставаться в Европейском союзе. Это структура, которая работает без промедления только когда нужно спасти банки или объявить войну, но когда необходимо проявить солидарность по отношению к стране, находящейся в затруднительном положении, Евросоюз испаряется. Если таков ответ Европы, то лучше быть одному, чем в плохой компании» [цит. по: Donadio R. Italy 2011]. Касаясь позиции европейских партнеров, не желающих помочь Италии справиться с накрывшим ее «человеческим цунами», С. Берлускони заявил: «Европа должна получить осязаемое и конкретное наполнение. В противном случае будет лучше, если страны вернутся к своим собственным методам решения проблемы беженцев» [цит. по: Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011].
Примечательно, что многие европейские печатные издания поддержали Рим. В частности, немецкая газета консервативного толка «Вельт» (Die Welt) так прокомментировала ситуацию: «Министр иностранных дел Германии одним из первых приветствовал восстания в арабском мире. Но нельзя аплодировать освободительным революциям, а затем укрываться от их негативных последствий. Италия и Мальта не должны в одиночку расплачиваться за негативные последствия тех изменений, которые в длительной перспективе отвечают интересам всей Европы. Было бы хорошо, если бы Северная Европа проявила великодушие в данном вопросе. Большая проблема для Италии и Мальты становится несерьезной, если ответственность за ее решение берут на себя 27 государств» [Wergin С., 2011]. Немецкий политический еженедельник «Шпигель» отметил, что наплыв нелегальных иммигрантов стал еще одним яблоком раздора в переживающей ныне кризис европейской семье наряду с вопросами финансово-экономического регулирования и военной операцией в Ливии. «Но из всех европейских споров этот, вероятно, будет решить сложнее остальных. Иммиграция это проблема, которая оказывает большое влияние на избирателей во всех государствах членах ЕС, что подтверждается подъемом правых популистских партий во Франции, Нидерландах, Швеции, а сейчас еще и в Финляндии. Национальные интересы взяли верх над коллективной солидарностью» [Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011]. По существу, эти высказывания соответствуют общему настрою граждан европейских государств, что подтверждают приведенные выше данные опросов общественного мнения: их отношение к наплыву нелегальных иммигрантов и беженцев из Северной Африки оказалось менее радикальным, нежели позиция, занятая национальными политическими элитами, которые в значительной степени действовали по инерции, отказываясь от гибкого подхода к проблеме.
26 апреля 2011 г. Н. Саркози посетил Рим. По окончании встречи председатель Совета министров Италии и президент Франции подписали совместное послание, адресованное президенту Евросовета Х. Ван Ромпею и председателю Комиссии Ж.М. Баррозу, в котором излагалось их видение возможного урегулирования кризиса. В письме подчеркивалось, что «массовый приток мигрантов, особенно ударивший по некоторым государствам-членам, является вызовом для всех других партнеров» и, более того, он может поставить под угрозу «одно из важнейших достижений европейской интеграции» свободу перемещения граждан в пределах Шенгенской зоны [Lettera congiunta 2011]. С учетом данных обстоятельств необходимо внести поправки в коммунитарное законодательство, в частности, предусмотрев возможность временного восстановления контроля на внутренних границах в случае возникновения особых трудностей в охране внешних границ, а также создание к концу 2012 г. общеевропейской системы предоставления убежища. Италия и Франция также предложили подписать универсальное соглашение со странами Северной Африки в области регулирования миграционных потоков и реадмиссии, добросовестное соблюдение которого вознаграждалось бы мощной поддержкой со стороны ЕС [Lettera congiunta 2011]. С. Берлускони и Н. Саркози, кроме того, призвали ЕС к выработке правил по упрощению процедур передвижения людей в Средиземноморском регионе, расширению функций агентства Фронтекс и более эффективному противодействию организованной преступности. Импульс всему этому должен был придать саммит Европейского совета в июне 2011 г.
12 мая 2011 г. состоялось внеочередное заседание Совета министров внутренних дел и юстиции государств членов ЕС, на котором было принято решение продолжить пилотный проект [20] по эвакуации нелегальных иммигрантов с Мальты: более 300 иностранцев, высадившихся незаконно на острове, были направлены в 12 государств членов ЕС, а также в Норвегию, Швейцарию и Лихтенштейн. Министр внутренних дел Республики Мальта К.М. Бонничи назвал данный проект «прогрессом», но отметил, что «еще многое предстоит сделать» [Over 300 refugees 2011]. Кроме того, было принято решение о дополнительном выделении Италии из европейских фондов от 15 млн. до 25 млн. евро для урегулирования чрезвычайной ситуации.
В свою очередь, Рим продолжил односторонние усилия по преодолению кризиса. 17 июня 2011 г. Италия признала Переходный национальный совет (ПНС) Ливии в качестве единственного легитимного органа власти в стране, несмотря на полномасштабную гражданскую войну. Премьер-министр и министр иностранных дел Ливии М. Джибриль заявил, что ПНС намерен соблюдать договоры, подписанные предшествующим правительством с Римом (действие итало-ливийского Договора 2008 г. было действительно возобновлено в декабре 2011 г.). Стороны заключили соглашение, в соответствии с которым предполагалось осуществлять совместное регулирование миграционных потоков и репатриацию нелегалов. Оно было раскритиковано итальянской общественностью в связи с тем, что ПНС контролировал на тот момент лишь часть территории страны (Киренаику), а основной поток мигрантов шел из Триполитании, находившейся в то время под контролем М. Каддафи, т.е. подписание подобного соглашения было практически бесполезным. Более того, репатриация в Ливию противоречила бы положениям международного права, так как государство было охвачено военными действиями и не могло рассматриваться в качестве «нейтрализованной зоны». Кроме того, в Ливии, не являющейся участницей Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г., отсутствовали гарантии соблюдения прав перемещенных лиц в случае их возвращения в страну.
В свою очередь, Рим продолжил односторонние усилия по преодолению кризиса. 17 июня 2011 г. Италия признала Переходный национальный совет (ПНС) Ливии в качестве единственного легитимного органа власти в стране, несмотря на полномасштабную гражданскую войну. Премьер-министр и министр иностранных дел Ливии М. Джибриль заявил, что ПНС намерен соблюдать договоры, подписанные предшествующим правительством с Римом (действие итало-ливийского Договора 2008 г. было действительно возобновлено в декабре 2011 г.). Стороны заключили соглашение, в соответствии с которым предполагалось осуществлять совместное регулирование миграционных потоков и репатриацию нелегалов. Оно было раскритиковано итальянской общественностью в связи с тем, что ПНС контролировал на тот момент лишь часть территории страны (Киренаику), а основной поток мигрантов шел из Триполитании, находившейся в то время под контролем М. Каддафи, т.е. подписание подобного соглашения было практически бесполезным. Более того, репатриация в Ливию противоречила бы положениям международного права, так как государство было охвачено военными действиями и не могло рассматриваться в качестве «нейтрализованной зоны». Кроме того, в Ливии, не являющейся участницей Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г., отсутствовали гарантии соблюдения прав перемещенных лиц в случае их возвращения в страну.
23 июня 2011 г. правительство С. Берлускони приняло законопроект 89, увеличивший максимальный срок пребывания нелегалов в центрах идентификации и высылки с 6 до 18 месяцев. Таков был ответ итальянских национальных властей на решение Суда ЕС от 28 апреля 2011 г. о том, что положение «Пакета мер в области безопасности» 2009 г., приравнивающее нелегальный статус иммигранта к уголовному преступлению с наказанием до четырех лет лишения свободы, противоречит директиве Совета 115/2008 и, следовательно, не может применяться на практике.