Проблемам прав на землю и рационализации землепользования, а также системным анализом земли как природного блага, экономического ресурса и товара, роли землепользования в экономики региона, посвящены работы А.П. Бычкова, О.Н. Вершинской, Е.Г. Лимановой, Д.С. Львова, В.И. Петрова, Г.М. Мкртчяна, С.А. Суспицына, В.И. Канова, В.Ю. Комова, С.А. Кимельмана, В.И. Клисторина, Л.А. Клецкой, Н.Н. Свиридова и др.
Вопросы институциональной структуры регионального земельного рынка, теории формирования, эволюции и трансформации земельных отношений в национальной экономике представлены в исследованиях А.П. Балакиной, С.А. Боголюбова, В.В. Засядь-Волк, Н.И. Кресниковой, В.Н. Лексина, П.Ф. Лойко, О.Е. Медведевой, С.И. Сая, Е.И. Тарасевича, А.Н. Швецова. Большой вклад в раскрытие содержания и основных черт современных земельных отношений, процессов их регулирования в условиях рыночной экономики внесли зарубежные ученые: Х. Дитерих, В. Кляйбер, К. Дейнингер, Д. Эккерт.
Проблемы оценки, платности и совершенствования налогообложения имущества и земли (недвижимости) рассматриваются в работах М.Ю. Березина, А.Г. Грязновой, Н.В. Голубевой, Е.В. Михиной, Е.С. Озерова, Д.А. Смирнова, М.В. Мишустина, М.А. Федотовой, Д.Г. Черника и других авторов.
Но, несмотря на многократность и глубину существующих исследований, прослеживается потребность в дальнейшей научной разработке вопросов управления земельными ресурсами в различных регионах. Этим определяется выбор темы, цели и задач исследования.
Цель исследования в работе методическое обеспечение управления земельными ресурсами и контроля над их использованием и охраной в регионах.
В работе решались следующие задачи:
1) изучение теоретических положений управления земельными ресурсами в регионах (на примере Оренбургской области);
2) совершенствование методологических основ организации управления земельными ресурсами в регионе и городах (на примере Оренбургской области и города Оренбурга);
3) изучение зарубежного опыта управления и государственного регулирования земельными ресурсами;
4) проведение ретроспективного анализа развития методологии государственного земельного кадастра России как основы управления земельными ресурсами;
5) определение экономической эффективности системы государственного земельного кадастра в г. Оренбурге и Оренбургской области;
6) анализ методических положений формирования рынка земли в городах (на примере города Оренбурга);
7) выявление региональных особенностей использования земельных ресурсов Оренбургской области:
условия и особенности предоставления сервитутов на территории г. Оренбурге и Оренбургской области;
методические положения контроля, планирования использования и охраны земельных ресурсов в г. Оренбурге и Оренбургской области; совершенствование методики экономической оценки земель в г. Оренбурге и Оренбургской области для целей налогообложения;
8) разработка предложений по совершенствованию управления земельными ресурсами регионов различных типов;
9) оценка эффективности использования земельных ресурсов региона в разрезе районов и городов Оренбургской области.
Объектом исследования является земельный фонд Оренбургской области в пространственном аспекте, выступающий как совокупность взаимосвязанных региональных земельных фондов и систем их управления.
Предметом исследования являются экономические механизмы государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, комплекс методических и организационных мер их реализации, нормативно-правовая база управления.
Теоретико-методологической основой исследования послужили научные положения, содержащиеся в монографиях, статьях и других научных публикациях отечественных и иностранных ученых в сфере региональной экономики, экономической теории, управления земельными ресурсами и экономического анализа. В исследовании использованы приемы и методы экономического, статистического, сравнительного, и системного анализа.
Информационную базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные роли земельных ресурсов как производственного и экологического фактора, теории управления экономикой, оценке объектов недвижимости, моделям управления ресурсами, автоматизации управления. В работе использованы законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Оренбургской области по вопросам собственности, приватизации и государственного регулирования земельных отношений, данные официальной статистики и отчеты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы государственной статистики, материалы, размещенные на официальных сайтах органов государственной власти Российской Федерации, Правительства Оренбургской области и Администрации города Оренбурга.
Теоретическая и практическая значимость результатов работы состоит в том, что полученные теоретические положения и предложенные методы могут быть использованы администрациями регионов при построении системы управления региональными земельными ресурсами в субъектах Российской Федерации. На основании разработанных предложений возможна подготовка «Концепции региональной земельной политики», а выводы и рекомендации, полученные в работе, могут применяться в образовательном процессе в высших учебных заведениях экономического и юридического профилей при преподавании дисциплин: «Государственное регулирование экономики» и «Региональная экономика».
1 Совершенствование теории управления земельнымиресурсами как основы развития экономики регионов
1.1 Совершенствование теории управления земельными ресурсами
Управление как функция целенаправленное информационное воздействие на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты [5]. Основные термины (понятия) приведены в Приложении А.
Управление как процесс совокупность управленческих действий, которые обеспечивают достижение поставленных целей путем преобразования ресурсов на «входе» в продукцию на «выходе» [6].
Управление как аппарат совокупность структур и людей, обеспечивающих использование и координацию всех ресурсов социальных систем для достижения их целей [7].
Система управления совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними [8].
Функции управления:
определение целей и планирование;
организация исполнения, координация и стимулирование деятельности исполнителей;
учет и контроль исполнения [7; 8].
Земельные ресурсы земная поверхность, пригодная для проживания человека и для любых видов хозяйственной деятельности. Земельные ресурсы характеризуются величиной территории и ее качеством: рельефом, почвенным покровом и комплексом других природных условий [9].
По мнению Р.К. Гусева, управление земельными ресурсами представляет собой урегулированную нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур), должностных лиц, призванную обеспечить рациональное использование и охрану земель (земельных ресурсов) [10].
О.И. Крассов понимает под управлением в сфере использования и охраны земель подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану [11].
Наконец, И.А. Иконицкая под государственным управлением земельными ресурсами понимает организующую деятельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества [12].
Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (принцип разграничения сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти) [13; 14].
Различают несколько видов управления в сфере использования и охраны земель: общее, специальное и ведомственное (отраслевое) управление.
Различают несколько видов управления в сфере использования и охраны земель: общее, специальное и ведомственное (отраслевое) управление.
Общее управление носит территориальный характер и касается всех собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, осуществляющих свою деятельность в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления [15].
Такое управление осуществляют органы общей компетенции, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах их компетенции.
Деятельность Президента России в данной сфере регулируется многими нормативными правовыми актами, и прежде всего Конституцией РФ (ст. 80, 83 и др.) [14].
Так, к важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, относятся: определение основных направлений внутренней политики государства в области охраны и использования земель; нормотворчество; организация системы центральных органов исполнительной власти России в данной области и обеспечение их согласованного функционирования и ряд других [16].
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере охраны и использования земель определены в Конституции РФ и ряде законодательных актов.
В частности, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в данной области;
осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы, в том числе и на землю;
проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др. Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14 и 18) определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды [17]. Например, согласно ст. 18, Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды, в том числе и земель;
принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и земельных ресурсов. Наконец, в соответствии со ст. 9 Земельного кодекса РФ, к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся: