Рис. 3. Источники доходов местных бюджетов
В данном исследовании поддерживается точка зрения, что собственные налоговые доходы в контексте налоговой автономии должны составлять основу любого бюджета и обеспечивать его стабильность. При этом собственными налогами необходимо признавать такие платежи, которые полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и не распределяются вышестоящим уровнем власти с целью достижения сбалансированности бюджетной системы.
Ранее БК РФ[18] определял регулирующие доходы бюджетов как федеральные и региональные налоги, иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Однако с принятием Федерального закона от 20.08.2004 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» данная статья утратила силу, теперь регулирующие налоги стали собственными, что по экономическому содержанию, по мнению автора, не верно.
Что касается определения закрепленных доходов, то здесь также отсутствует единое мнение. Так, в специальной литературе можно найти трактовки, отождествляющие закрепленные доходы с собственными. Например, « каждый бюджет можно считать сбалансированным тогда, когда его сбалансирование обеспечивается равномерно поступающими в течение года на его территории доходами, причем значительная доля среди них падает на собственные закрепленные доходы»[19]. Другая точка зрения определяет закрепленные доходы как часть собственных доходов, регулированием и регламентацией которых осуществляется вышестоящими органами власти: закрепленными являются доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (проценте) на постоянной основе закрепляются за соответствующим бюджетом[20].
По мнению автора, при отнесении доходов к собственным, закрепленным или регулирующим важное значение приобретает вопрос о правовом режиме регулирования отдельных видов налогов и доходов. Самостоятельность местного бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.
Социально-экономическое значение местного самоуправления напрямую определяется наличием у него финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития подведомственных территорий. Ключевой формой образования финансовых средств органов местного самоуправления выступают местные бюджеты, представляющие собой совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов органов местного самоуправления в процессе перераспределения национального дохода.
Несмотря на то что основными целями законодательства в налоговой и бюджетной сфере провозглашены повышение стабильности доходной базы местных бюджетов, усиление заинтересованности органов местного самоуправления в создании условий для экономического роста, наращивания налогового потенциала муниципальных образований, на практике предпосылок для реализации указанных задач не создано. Особенно серьезно дело обстоит с созданием механизмов формирования доходов местных бюджетов.
Положениями Закона 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно формировать местные бюджеты и решать социальные задачи за счет их доходной части. В то же время объем и направления движения финансовых потоков для наполнения доходной части бюджетов органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.
Другими словами, основными проблемами в налогово-бюджетной сфере по-прежнему являются общая неустойчивость финансового состояния местных бюджетов и их недопустимая зависимость от финансовой помощи вышестоящих уровней власти, а также отсутствие серьезных стимулов для развития муниципальными образованиями собственной доходной базы. Представляется, что при всей важности и необходимости развития межбюджетных отношений путем совершенствования механизма перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы эти меры сами по себе не могут привести к повышению бюджетной самодостаточности территорий. В связи с чем наиболее актуальной на сегодняшний момент является задача совершенствования и укрепления финансовой базы органов самоуправления на местах, основу которых составляют местные бюджеты.
1.2. Бюджетное планирование и прогнозирование доходов местных бюджетов как составная часть финансового механизма
В управлении процессом функционирования финансовых отношений общество использует различные экономические, а также организационно-правовые методы, формы, стимулы и т. п.
Устанавливая способы организации финансовых отношений, государство определяет методы распределения валового внутреннего продукта, формы денежных накоплений, виды платежей, принципы и направления использования финансовых ресурсов. При этом используется финансовый механизм, представляющий собой совокупность методов и форм, инструментов и рычагов воздействия на экономическое и социальное развитие общества в процессе осуществления распределительных и перераспределительных финансовых отношений (рис. 4).
С точки зрения воздействия на общественное воспроизводство финансовый механизм содержит определенные функциональные звенья (мобилизация ресурсов, финансирование, стимулирование), имеющие количественную и качественную определенность.
Количественная определенность проявляется в сумме ресурсов, выделяемых на те или иные цели, что является основой функционирования финансового механизма, так как без соответствующих ассигнований невозможно решение каких-либо задач по развитию общества. Одновременно важно и то, каким образом осуществлялось формирование предоставляемых финансовых ресурсов, в каких формах и по каким каналам происходило их движение, на каких условиях они выделялись и использовались. Это характеризует качественную определенность действия финансового механизма.
С точки зрения воздействия на общественное воспроизводство финансовый механизм содержит определенные функциональные звенья (мобилизация ресурсов, финансирование, стимулирование), имеющие количественную и качественную определенность.
Количественная определенность проявляется в сумме ресурсов, выделяемых на те или иные цели, что является основой функционирования финансового механизма, так как без соответствующих ассигнований невозможно решение каких-либо задач по развитию общества. Одновременно важно и то, каким образом осуществлялось формирование предоставляемых финансовых ресурсов, в каких формах и по каким каналам происходило их движение, на каких условиях они выделялись и использовались. Это характеризует качественную определенность действия финансового механизма.
Рис. 4. Финансовый механизм[21]
Функционирование финансового механизма на основе движения финансовых ресурсов характеризует два метода (подсистемы) финансового воздействия на развитие общества: финансовое обеспечение и финансовое регулирование.
Финансовое обеспечение и регулирование взаимосвязаны и взаимозависимы. Однако их функционирование осуществляется относительно самостоятельно, что требует согласования и увязки всех составляющих элементов финансового механизма.
Кроме того, организация финансового механизма отражает также тесную взаимосвязь между системой финансовых рычагов и финансовыми ресурсами. Эта взаимосвязь выражается через координацию и регулирование.
Координация в финансовом механизме означает согласованность работ всех звеньев системы механизма, аппарата управления и специалистов. При этом координация обеспечивает единство отношений финансового механизма и финансовых ресурсов.
Регулирование в финансовом механизме означает воздействие механизма на финансовые ресурсы посредством достижения состояния устойчивости финансовой системы при возникновении отклонений от заданных параметров. Регулирование охватывает текущие мероприятия по устранению возникших отклонений от установленных норм и нормативов, от графиков, от плановых заданий.
Планирование в финансовом механизме представляет собой процесс выработки плановых заданий, составление графика их выполнения, разработку финансовых планов и финансовых программ (финансовое прогнозирование), обеспечение их необходимыми ресурсами и рабочей силой, контроль за их выполнением. В данном контексте планирование это, прежде всего, процесс администрирования, т. е. он носит директивный характер.
Стимулирование в финансовом механизме выражается в использовании финансовых стимулов[22] для повышения эффективности процессов. Таким образом, в финансовом механизме соединяются в единое целое процессы администрирования и стимулирования.
Назначение финансового механизма сводится к двум основным функциям финансового обеспечения и финансового регулирования экономических и социальных процессов в государстве.
По общему определению финансовый механизм может быть характеризирован как комплекс специально разработанных и законодательно закрепленных в государстве форм и методов создания и использования финансовых ресурсов для обеспечения экономического развития и социальных нужд граждан. Финансовый механизм это, по существу, методические, организационные и правовые положения и меры, которые определяют функционирование финансов в экономике государства, их практическое использование для достижения определенных соответствующими программами целей и задач.
В свою очередь, бюджетный механизм совокупность различных форм организации отношений в бюджетной сфере, особенностей концентрации и расходования бюджетных средств, принципов проведения мер по планированию и финансированию, условий проведения мероприятий по финансовому контролю. Бюджетный механизм является составной частью общего финансового механизма государства.