Как правило, выделяют три вида прогнозирования: долгосрочные прогнозы, среднесрочные прогнозы, краткосрочные прогнозы (табл. 1).
Таблица 1. Виды прогнозирования
Источник: составлено на основе Годин А. М. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие / И. В. Подпорина. М.: Дашков и К, 2007. С. 270.
Долгосрочные прогнозы составляются на срок 510 лет и используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу. Среднесрочные прогнозы составляются на срок 35 лет. Данные прогнозы используются при разработке прогнозов социально-экономического развития, программ на краткосрочную перспективу. Краткосрочные прогнозы составляются на финансовый год и используются при оперативном (текущем) прогнозировании.
Что касается бюджетного прогнозирования, то отечественные экономисты дают следующее определение: «Бюджетное прогнозирование (от англ. budgetary forecasting) это обоснованное, опирающееся на реальные расчеты предположение о направлениях развития бюджета, возможных состояниях его доходов и расходов в будущем, путях и сроках достижения этих состояний. Это неотъемлемая часть бюджетного процесса, база бюджетного планирования. Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент; определении в соответствии с выявленными закономерностями разных вариантов достижения предполагаемых бюджетных показателей; нахождении в результате анализа наилучшего варианта развития бюджетных отношений»[32].
Другими словами, прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных.
Другими словами, прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных.
Основываясь на вышесказанном, автор предлагает следующее определение: «Бюджетное прогнозирование на муниципальном уровне это деятельность органов местного самоуправления по построению вероятностной модели изменения основных параметров социально-экономического развития муниципального образования на основании анализа сложившихся тенденций, моделирования и обоснованного суждения».
Относительно процесса прогнозирования доходов на муниципальном уровне следует отметить, что оно должно основываться на подробном анализе текущего состояния бюджета и определении закономерностей развития муниципалитета в различных сферах: экономической, социальной, демографической, культурной и пр.
Базой для прогнозирования являются: прогнозы анализа социально-экономического развития страны, отдельных субъектов Федерации, муниципалитетов на отдельный период времени; статистические данные по макроэкономическим показателям (уровень инфляции, объем инвестиций, объем и динамика производства валового внутреннего продукта, уровень безработицы, рождаемость и смертность населения); прогнозы развития государственных и муниципальных секторов экономики; приоритетные программы социально-экономического развития страны; бюджетное послание Президента Российской Федерации, в котором отражаются основные направления бюджетной политики государства и ее совершенствования.
Подводя итог, следует сказать, что бюджетное планирование как на государственном, так и на муниципальном уровне призвано обосновать стратегию решения приоритетных государственных (муниципальных) задач. А задача бюджетного прогнозирования состоит, с одной стороны, в том, чтобы выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, а с другой стороны, способствовать оптимизации текущего и перспективного планирования, опираясь на составленный прогноз.
При учете всех требований к процессу прогнозирования и планирования местных доходов в обязательном порядке должен соблюдаться принцип непрерывности прогнозирования, так как без четкого представления об объемах доходов, планируемых к получению в следующем финансовом году, невозможно составление бюджета как такого. При этом должны использоваться объективные методы бюджетного планирования и прогнозирования, позволяющие максимально точно определить объем доходной части местного бюджета, что способствует реализации целей и задач социально-экономического развития муниципального образования.
1.3. Сравнительный анализ зарубежного и российского опыта бюджетного планирования и прогнозирования доходов бюджета
Бюджетное планирование является важной функцией местных органов власти зарубежных стран. Во многих странах бюджетное планирование сводится к разработке двух основных документов долгосрочного финансового плана и ежегодного бюджета. Разработка этих двух документов местными органами власти является требованием, установленным законодательством. В частности, в Нидерландах кроме ежегодного бюджета органы местного самоуправления обязаны разрабатывать финансовый план на четыре года.
Местные органы власти зарубежных стран осуществляют долгосрочное планирование в соответствии с основными направлениями их деятельности. Например, в США местные органы власти разрабатывают шестилетние программы коммунальных услуг, капиталовложений и финансовой политики, во Франции законодательно закреплены конкретные нормы по долгосрочному прогнозированию инвестиционных программ местных органов власти.
В основном долгосрочный финансовый план носит характер прогноза, в котором предусматриваются возможные источники и объемы поступлений финансовых ресурсов, а также долгосрочные целевые программы, по которым осуществляются расходы. Такие финансовые планы имеют название сменных пятилетних планов.
В отличие от финансового плана бюджет на год является нормативным актом обязательного характера. При этом показатели бюджета тесно связаны с финансовым планом. Ежегодно после утверждения нового бюджета осуществляется уточнение показателей финансового плана. Таким образом, происходит соединение текущего и перспективного финансового планирования[33].
Особенностью бюджетного планирования в зарубежных странах является то, что финансовый год местных органов власти и финансовый год центрального правительства не совпадают по времени[34]. Это дает возможность местным органам власти в процессе бюджетного планирования иметь полную информацию о размерах финансовой помощи центрального правительства.
В местных органах власти зарубежных стран широко используется программно-целевой метод финансового планирования инвестиций с детальными расчетами эффективности и окупаемости капитальных вложений.
Прогнозные оценки доходов являются неотъемлемой частью многолетнего подхода к бюджетному планированию, однако они могут по-разному использоваться в различных странах. Так, Министерство финансов Австрии помимо прогнозных оценок доходов, которые строятся в ходе годового бюджетного цикла, готовит ряд среднесрочных оценок доходов. Эти многолетние прогнозные оценки доходов ежегодно обновляются и публикуются в составе среднесрочного финансового плана Австрии. В Германии многолетние прогнозные оценки доходов служат аналогичной цели, однако Министерство финансов обновляет их ежеквартально. Соединенные Штаты Америки также строят многолетние прогнозы по доходам в ходе бюджетного процесса прогнозируются суммы доходов, которые будут собраны, если будут реализованы все подготовленные администрацией предложения по обеспечению доходных поступлений, содержащиеся в проекте бюджета. Особое внимание уделяется в США так называемым «налоговым расходам»[35]. Таким образом, конгресс США рассматривает не только стоимость определенных расходных статей в многолетнем контексте, но и стоимость «налоговых расходов» за тот же период.
В подходе стран Британского Содружества к многолетнему бюджетному планированию среднесрочные оценки доходов также играют важную роль. В Великобритании и Канаде прогноз доходных поступлений на период многолетнего бюджета образует основу для расчета многолетних «потолков» по расходам, которые устанавливаются Казначейством в ходе многолетнего бюджетного процесса. В Австралии и Новой Зеландии многолетние прогнозы доходов сравниваются с многолетними оценками расходов, что позволяет заранее обнаружить угрозу нехватки доходных поступлений в будущем. Правительства Австралии, Канады и Новой Зеландии для построения многолетних прогнозов в рамках многолетнего бюджетного процесса пользуются сложными эконометрическими моделями, состоящими из множества уравнений.
В практике зарубежных стран по-разному также распределены обязанности по разработке многолетних бюджетных оценок. Так, в Австралии, Австрии, Германии, США за это отвечает бюджетный департамент или структура с аналогичными полномочиями.
Во многих странах Британского Содружества (за исключением Австралии) основная доля бюджетных обязанностей традиционно ложится на отраслевые министерства, в том числе и расчет многолетних бюджетных оценок. Эти оценки затем поступают в Министерство финансов (Казначейство), которое их рассматривает, утверждает и агрегирует.
Как правило, многолетние оценки доходов и расходов подаются в парламент вместе с проектом годового бюджета[36]. При этом законодательные органы не утверждают многолетних оценок[37]. В Германии и Австрии многолетние оценки расходов передаются в парламент в виде сводных показателей, т. е. в агрегированной форме, без подробной разбивки[38].
В большинстве других стран бюджетная информация в подробной разбивке считается конфиденциальной только в процессе подготовки бюджета, т. е. до публикации бюджетного документа, в котором содержится вся подробная информация.