Публичные и частные интересы в финансовом праве
Монография
Монография подготовлена в Отделе бюджетного и налогового законодательства, одобрена на заседании секции Публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правителстве Российской Федерации (ИЗиСП).
Авторский коллектив:
Спектор Е. И., к.ю.н., заведующий Отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП предисловие, глава 1, заключение, руководитель авторского коллектива;
Конюхова Т. В., заслуженный юрист РФ, с.н.с. глава 2;
Акопян О. А., к.ю.н., с.н.с. глава 3;
Журавлева О. О., к.ю.н., в.н.с. глава 4;
Гармаева М. А., к.ю.н., с.н.с. глава 5;
Логинов П. Б., соискатель Отдела глава 6.
Рецензенты:
С. М. Зырянов доктор юридических наук; А. Н. Чертков кандидат юридических наук.
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013
Предисловие
Несмотря на то что судебная практика широко применяет и использует понятия «частный и публичный интерес», отрасли действующего законодательства продолжают оставлять их без должной легализации, используя при этом обильно в текстах нормативных правовых актах указанные понятия, ограничиваясь, однако, лишь опосредованными установлениями соотношения интересов и гарантиями их реализации, что позволяет правоприменителю по-разному трактовать их в зависимости от конкретного случая, отчего в процессе правоприменения роль и значение интересов приобретает все более выразительный оттенок. При анализе имеющейся многоаспектной судебной практики становится очевидным, что процесс достижения баланса между частным и публичным интересом является более чем сложным ввиду динамичности и подвижности границы между ними.[1]
Хотя правовые доктрины, как зарубежная, так и отечественная, серьезное внимание уделяли и уделяют исследованию вопросов категории «интерес», сложившаяся понятийная расплывчатость и неоднозначная правоприменительная практика побудила авторов настоящего монографического исследования предпринять попытку не только рассмотреть правовую природу интересов, причины их противоборства, уяснить критерии их равновесия, механизмы и пропорции их согласования, пределы правового вмешательства государства в частные интересы, но и выяснить, насколько такая фундаментальная и самостоятельная отрасль публичного права, как «финансовое право», учитывает и способна ли она в принципе учитывать частные интересы наряду с публичными, какие интересы определяют содержание финансового права.
Правильное соотношение в рамках финансового права публичных и частных интересов, тонкая граница между которыми достаточно лабильна и обусловлена социально-экономическим уровнем развития общества, государственными потребностями и волей законодателя, диктует применение и оценку публично-правовых и частноправовых норм.
Современное финансовое право берет ориентир на гуманитарность публичного регулирования,[2] что позволяет иначе взглянуть на отдельные подотрасли (налоговое право, бюджетное право, валютное право) и институты (обязательное страхование, бюджетные инвестиции, производные финансовые институты и др.) финансового права. Совместное, параллельное действие норм финансового законодательства с другими отраслями (гражданское, таможенное и т. п.) предполагает использование межотраслевых институтов, обеспечивающее более эффективное регулирование всех правовых отношений и каждого их элемента в отдельности, что подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.
Конституцией РФ установлено, что права человека и гражданина являются высшей ценностью и именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти. Примечательно, что Основной закон не говорит о балансе частных и публичных интересов, речь идет именно о ценностях и их гарантиях, соответственно, возможность удовлетворения одного интереса за счет ограничения другого должна быть максимально нивелирована как на уровне законодательства, так и в сфере правоприменительной практики. Имеющаяся неоднозначность толкования коллидирующих правовых норм зачастую затрудняет возможность достичь соразмерности и равновесия разнопрофильных интересов.
Специфический резонанс проблема баланса частных и публичных интересов приобрела с принятием Федерального закона от 30 марта 1998 г. 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней», согласно которой Европейский суд по правам человека обязал национальные суды при разрешении споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшим шагом для справедливого судебного разбирательства. При решении вопроса о защите имущественных прав Европейский суд указывает, что любые ограничения частных интересов во имя поддержания публичного не должны носить фискального характера, в большинстве случаев ограничения частных имущественных прав должны быть допустимы лишь при условии возмездности.
Финансовое обеспечение деятельности государства, являясь экономическим публичным интересом, в целом оправдывает свое вмешательство в интересы частных лиц. Вместе с тем наряду с позицией Европейского суда надлежит учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер.[3]
Проведение монографического исследования о публичных и частных интересах в финансовом праве позволило использовать комплексный подход к исследованию основных подотраслей и институтов финансового права, определить основные тенденции их развития и сформулировать предложения по их совершенствованию.
Предлагаемое читателю монографическое исследование подготовлено на основе анализа юридической литературы, обобщения законодательства и практики его применения.
Глава 1. Публичные и частные интересы в финансовом праве: теоретический аспект
Финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, максимально точно отображающей экономические и политические изменения в стране, призвано обеспечивать правовое регулирование финансовых отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, которые и выступают предметом финансового права.
В современной юридической литературе отмечается, что особенностью финансового права, обладающего синергическим потенциалом, является наличие институтов, которые своим регулированием охватывают как весь комплекс общественных отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию, так и комплексных институтов, которые регулируются нормами не только финансового права, но и других отраслей.
Рассматривая финансовое право как публичную отрасль российского права, следует обозначить некоторую условность деления права в целом на публичное и частное, что подтверждается взглядами ученых. Критерии такого деления неоднозначны, границы довольно размыты.
Классическое разграничение публичного и частного было предложено Ульпианом: Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem («Публичное право есть то, которое относится к положению римского государства; частное которое (относится) к пользе отдельных лиц»).[4] Г. Гоббс и Дж. Локк также считали, что появление самого государства предполагает наделение его правом ограничения частного в целях публичного.[5] Полагаем, что данные прямолинейные утверждения вызывают больше вопросов, нежели ответов.
Необходимо отметить, что основной смысл разведения частного и публичного права должен заключаться в установлении пределов вмешательства государства в сферу имущественных и иных интересов граждан и их объединений, где государство должно выступать в роли защитника и арбитра прав и законных интересов граждан, при этом защита публичных интересов должна осуществляться не столько для защиты самого государства как конечной цели, сколько для осуществления прав участников гражданского оборота.
В юридической литературе отмечается спорность и несостоятельность взглядов относительно сведения различий частного и публичного права исключительно к различию охраняемых интересов: частных и общих.[6] Критерий отграничения права публичного от права частного до сих пор остается не вполне выясненным, и «чем далее, тем более вопрос запутывается и делается безнадежно неразрешимым». «Что в одну эпоху регулировалось по началам юридической децентрализации и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху перестраивалось по типу юридической централизации и таким образом переходило в область публичного права, и наоборот».[7] Справедливо подчеркивал и К. Д. Кавелин: «Граница между публичнымъ и частнымъ, как мы ихъ определили, проводится иначе, колеблется, изменяется. Одно и то же юридическое отношение можетъ иметь сегодня частный, завтра публичный характеръ».[8] Г. Ф. Шершеневичем также было отмечено, что публичные интересы государства могут присутствовать и в частноправовых отношениях, что, «собственно, и образует так называемое отраженное значение публичных интересов для частного права».[9]
Н. М. Коркунов за основу разграничения критерия публичных и частных интересов положил способы приобретения и утраты частных и публичных прав, различное содержание прав и обязанностей. Частные права приобретаются в силу обстоятельства, имеющего индивидуальный характер и принадлежат исключительно самому индивиду, в публичных же правах объектом права пользуется целая группа индивидов, при этом не требуется особого акта приобретения.[10] Согласно теории Тона,[11] в основе деления публичного и частного права лежит распределение инициативы защиты права от нарушений, т. е. охраняется нарушенное право по инициативе самого потерпевшего или по инициативе общественной власти. «Если направление интереса представляет собой защиту отдельного интереса против другого такого же отдельного интереса, то получается отношение гражданского права; в противном случае, если направление идет от отдельного интереса к государственной власти и обратно, то следует говорить о праве публичном».[12] М. М. Агарков различие между частным и публичным правом видел в том, что гражданское право является лично-свободным и в его границах субъект может осуществлять его в любом направлении. Частноправовая мотивация ставит только известный предел действию других моментов (эгоистических, альтруистических и т. д.), не вытесняя и не заменяя их собой; публично-правовая мотивация сама указывает направление, в котором должно осуществляться право и исключает действие других мотивов.[13] Иными словами, публичные права связаны в своем осуществлении, а частные в этом отношении свободны. Вместе с тем М. М. Агарков отмечал возможное наличие смешанных публично-правовых и частноправовых институтов государство, его органы могут выступать в качестве юридических лиц участниками частноправовых отношений.