В науке проблема правосубъектности поставлена давно, но до сих пор не разрешена. Так, ряд правоведов (например, В. Т. Кабышев, О. О. Миронов, А. В. Мицкевич и др.) полагают, что народ не обладает качествами субъекта конституционного права и является неким сакральным образованием16, иное понимание народа может повлечь принижение его социальной роли, ограничение правовыми рамками, умаление его суверенитета. Но если развивать эту идею дальше, то какому субъекту принадлежит народный суверенитет? Ведь суверенитет это не самоцель, это качество конкретной власти, которую осуществляет конкретный субъект. Если нет субъекта, нет и не может быть соответствующей суверенной власти. В этом случае «народ» это абстрактная юридическая категория, ценность которой для науки и тем более практики сводится к нулю.
Однако это не так, и по Конституции РФ народ находится в числе конституционных личностей. Именно поэтому преобладающим среди ученых является отношение к народу как к особому субъекту конституционного права17, осуществляющему свои права через государство и его органы и лишь иногда выступающему самостоятельно в конституционных правоотношениях.
И, наконец, пока слабо обоснованный подход, согласно которому народ это самостоятельный субъект конституционных правоотношений, возникших между народом и государством и длящихся бессрочно. Народ участвует в организации и осуществлении власти через референдум и выборы, народную инициативу, петиции, конституционные жалобы, собрания, митинги, шествия, пикеты, забастовки, институт присяжных заседателей и др. Следовательно, народ это персонифицированная правосубъектная личность18. Полагаем, что это перспективное исследовательское направление конституционалистам предстоит еще осмыслить.
Говоря о народной воле, нельзя гиперболизировать ее значение. Народовластие имеет известные пределы осуществления. Прежде всего это конституционные формы осуществления народовластия, через которые народ воздействует на государство и его органы. Во-вторых, конституционные права человека, которые очерчивают сферу личной свободы каждого.
В Конституции РФ формализована воля народа. Народ в качестве субъекта конституционных правоотношений участвует в законотворчестве непосредственно (через референдум, свободные выборы) либо через своих представителей, ответственных перед народом, действующих в интересах народа. Таким образом, в Конституции РФ закреплены конкретные правовые формы и механизмы народовластия: непосредственная демократия и (или) народное представительство, ответственность депутатов перед народом, подконтрольность их народу, различные формы волеизъявления масс (митинги, пикеты, шествия и пр.), гражданство, права и обязанности личности и пр. Это юридические формы реализации воли народа, определяющие пределы народного суверенитета.
Народный суверенитет пронизывает все уровни публичной власти. Можно выделить его уровни: федеральный (многонациональный народ России), региональный (народ, или население субъекта Федерации), муниципальный (сообщества, проживающие на территории муниципального образования).
Власть народа в РФ осуществляется в трех формах:
1) государственной власти;
2) общественной власти;
3) власти местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть.
Первой по степени значения среди форм власти является государственная власть. Акты государственной власти распространяются на всех граждан, проживающих на территории ее действия, имеют общеобязательный характер. Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо специальная система государственных органов (органов государственной власти).
Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления государственной власти народом являются референдум (народное голосование) и выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти (депутатов Государственной Думы ФС РФ, законодательных собрании субъектов РФ).
Второй формой власти народа является общественная власть. Общественная власть это власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также их внутренних подразделений (политические партий, религиозные организации, а также трудовые коллективы как объединения граждан по общему месту работы).
Третьей формой власти народа в РФ является власть местного самоуправления, которая существует в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на внутригородских территориях городах федерального значения. Данная форма народовластия обеспечивает возможность населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т. е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территорий.
Конституция РФ ставит прямую демократию выше, чем представительскую. Российская система демократии предполагает, что представительские формы властвования производны от прямого народовластия, а избранные представители действуют как посредники между народом и властью. Следовательно, все модернизации системы государственного властвования призваны приближать наше общество к конституционному идеалу прямой демократии. Закономерным свидетельством этому является заявление Президента РФ по поводу расширения институтов прямой демократии, сделанное в Послании Федеральному Собранию в 2013 г. Президентское предложение выразилось в необходимости дополнения законодательного процесса еще одной стадией «нулевого чтения» законопроекта, которую должны проходить все законопроекты (федеральные и местные), ключевые государственные решения. На этой стадии свою оценку законопроектам должен дать народ. В связи с этим началась работа над подготовкой проекта закона «Об общественном контроле»19.
Конституция РФ ставит прямую демократию выше, чем представительскую. Российская система демократии предполагает, что представительские формы властвования производны от прямого народовластия, а избранные представители действуют как посредники между народом и властью. Следовательно, все модернизации системы государственного властвования призваны приближать наше общество к конституционному идеалу прямой демократии. Закономерным свидетельством этому является заявление Президента РФ по поводу расширения институтов прямой демократии, сделанное в Послании Федеральному Собранию в 2013 г. Президентское предложение выразилось в необходимости дополнения законодательного процесса еще одной стадией «нулевого чтения» законопроекта, которую должны проходить все законопроекты (федеральные и местные), ключевые государственные решения. На этой стадии свою оценку законопроектам должен дать народ. В связи с этим началась работа над подготовкой проекта закона «Об общественном контроле»19.
Таким образом, народовластие выступает качественной характеристикой демократии, способной совершенствовать государственную организацию общества и механизм правового регулирования.
1.2. Конституционный статус Федерального Собрания парламента Российской ФедерацииЗаконодательную власть Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание парламент России. Федеральное Собрание состоит из двух палат, каждая из которых имеет организационную самостоятельность, индивидуальные способ формирования, компетенцию, основания и порядок прекращения полномочий. Палаты Федерального Собрания собираются на совместные заседания лишь в случаях, прямо перечисленных в ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Поэтому позиционирование Федерального Собрания в качестве государственного органа весьма условно, фактически в публичных правоотношениях участвуют его палаты: Совет Федерации и Государственная Дума.
Совет Федерации является институтом представительства субъектов РФ. В первом созыве в его состав избиралось по два члена от каждого региона с использованием мажоритарной двухмандатной системы народного представительства; в последующем в него стали входить ex officio (по должности) руководители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Сейчас мандатарии законодательных и исполнительных органов субъектов РФ определяются самими этими органами.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, представляющих в целом многонациональный народ Российской Федерации. Длительное время половина состава депутатов Государственной Думы избиралась с использованием мажоритарной одномандатной системы относительного большинства голосов граждан, другая половина посредством пропорционального представительства избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов и преодолевших установленный законом заградительный пункт. Сейчас Государственная Дума сформирована с использованием пропорциональной системы в полном составе. Все депутаты Государственной Думы несут публично-правовую обязанность осуществления полномочий на постоянной профессиональной основе. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ при существенных разногласиях между ними по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ (ст. 111 и 117 Конституции РФ).
Вместе с тем у Совета Федерации и Государственной Думы много общего по вопросам внутренней организации деятельности. Каждая из палат имеет председателя и заместителей председателя, структурные единицы общей и специальной компетенции. С соблюдением примерно одних и тех же процедур определяется необходимый кворум, формируется проект повестки дня, заслушиваются доклады и содоклады, открываются и закрываются парламентские дебаты, принимаются решения путем голосования. Обе палаты являются участницами законодательного процесса с дифференциацией статуса, полномочий и ролей не только палат Федерального Собрания, но и других субъектов законотворчества (Президента РФ на стадии промульгации законов, субъектов права законодательной инициативы при внесении законопроектов в Государственную Думу и т. п.). Каждая из палат имеет собственную компетенцию подзаконного характера.
Согласно ст. 94 Конституции РФ парламентом России является Федеральное Собрание, которое имеет статус государственного органа и осуществляет две основных функции: представляет многонациональный народ Российской Федерации и осуществляет законодательную власть. Данный подход не является единственным. Во многих странах парламенты являются однопалатными. В государствах с бикамеральной структурой высшего представительного органа конституция может отдавать предпочтение лишь отдельным функциям парламента либо стремиться к отражению всей их полноты, учреждать единство статуса парламента либо подчеркивать самостоятельность палат и т. п. Если бы Конституция России использовала аналогию конституционных актов зарубежных стран, формулировки ст. 94 могли быть следующими: «Законодательная власть Федерации осуществляется Советом Федерации совместно с Государственной Думой» (Австрия); «Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой» (Бельгия); «Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть государства, принимает государственный бюджет, контролирует деятельность правительства, обладает иными полномочиями» (Испания). Несмотря на отсутствие подобных формулировок в Конституции РФ, не следует отрицать совместный характер деятельности главы государства и палат парламента в законодательном процессе, а также ряд полномочий Федерального Собрания в бюджетной и контрольной сферах общественных отношений.